El gobierno del Poder Judicial y la carrera judicial en México, 1917-2017

La Constitución mexicana promulgada el 5 de febrero de 1917 delineó los elementos principales del gobierno del poder judicial federal y la carrera judicial en México. La característica más importante está en el Artículo 97 donde se delega a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la selección, promoción, transferencias, monitoreo y destitución de jueces y magistrados federales. Las sucesivas leyes orgánicas del poder judicial no regularon a detalle esta facultad (Cossío, 1996) por lo que por más de siete décadas la propia Suprema Corte fue llenando ese vacío, por ejemplo con el llamado “Pacto entre Caballeros” (Carpizo, 1995) mediante el cual los ministros tomaban turnos para nombrar jueces y magistrados. En la reforma de 1994 finalmente se establecieron los lineamientos formales de una carrera judicial y se delegó su administración, y la del poder judicial federal, en el Consejo de la Judicatura Federal (Fix Zamudio & Fix-Fierro, 1996). A partir de 1995 y hasta ahora una serie de reformas tanto constitucionales como legales han ido desarrollando nuestro modelo actual de gobierno y carreja judicial (Carpizo, 2000; Rivas Acuña, 2011)

Conocemos razonablemente bien la centenaria historia constitucional y legislativa del gobierno judicial y la carrera judicial en México. Sin embargo, no es posible decir lo mismo de su historia socio-política, una que detalle no solo cómo operó en la práctica la selección y promoción de jueces y magistrados sino que vincule los cambios que se dieron en este rubro con las transformaciones políticas y sociales que ha experimentado México. Este ensayo es un primer paso en esa dirección. En particular, expongo el desarrollo de los distintos modelos de gobierno y carrera judicial que ha habido en México en los últimos cien años, distinguiendo cuatro periodos. El primero va de 1917 a 1935, el año en que se puede afirmar que una reforma constitucional subordina políticamente a la Suprema Corte (y en realidad a todo el poder judicial federal, como veremos) incorporándola al naciente régimen de partido hegemónico. El segundo periodo va de 1936 hasta 1975, el año en que el número de jueces y magistrados federales comienza a crecer exponencialmente. El tercer periodo va de 1977 hasta 1994, el año en que se crea el Consejo de la Judicatura Federal con el mandato expreso de administrar el gobierno y la carrera judicial. El cuarto y último periodo va de 1995 hasta el año actual (2016), con un análisis de la reforma de 1999 en que se hizo un cambio sustancial al Consejo de la Judicatura.

El vacío legal sobre el gobierno y la carrera judicial, 1917-1935

Vale la pena comenzar citando en extenso el original Artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 97.- Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito serán nombrados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tendrán los requisitos que exija la ley, durarán cuatro años en el ejercicio de su encargo y no podrán ser removidos de éste, sin previo juicio de responsabilidad o por incapacidad para desempeñarlo, en los términos que establezca la misma ley.[1]

La Suprema Corte de Justicia podrá cambiar de lugar a los Jueces de Distrito, pasándolos de un Distrito a otro o fijando su residencia en otra población, según lo estime conveniente para el mejor servicio público. Lo mismo podrá hacer tratándose de los Magistrados de Circuito.

Podrá también la Suprema Corte de Justicia de la Nación nombrar Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito supernumerarios que auxilien las labores de los tribunales o juzgados donde hubiere recargo de negocios a fin de obtener que la Administración de Justicia sea pronta y expedita; y nombrará alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designará uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecuto Federal, o alguna de las Cámaras de la Unión, o el Gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún juez o Magistrado Federal o algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna garantía individual, o la violación del voto público o algún otro delito castigado por la ley federal.

Los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito serán distribuidos entre los Ministros de la Suprema Corte para que estos visiten periódicamente; vigilen la conducta de los Magistrados y Jueces que lo desempeñen y reciban las quejas que hubiere contra ellos; y ejerzan las demás atribuciones que señala la ley.

La Suprema Corte comenzó sus trabajos en Abril de 1917.[2] Desde las primeras sesiones de trabajo, la Corte discutió cómo cumplir su mandato constitucional respecto al gobierno del poder judicial federal y la carrera judicial. En la sesión del 28 de abril de 1917, la Suprema Corte decidió que confirmaría los nombramientos de jueces y magistrados hechos por el presidente Carranza antes de la promulgación de la Constitución (ver González, 2016) porque el Congreso de la República todavía no había pasado la ley regulatoria de los procesos de nombramiento de estos funcionarios por parte de la Corte.[3] La esperada Ley Orgánica del Poder Judicial fue promulgada el 2 de noviembre de 1917 pero respecto a la carrera judicial solamente incluyó que los nombramientos de jueces y magistrados debían ser hechos por al menos una mayoría de ministros y que éstos podían transferir jueces y magistrados a distintos lugares pero sin reducir su salario o categoría.[4]

De la discusión entre los ministros del 5 de diciembre de 1921 parece desprenderse que esos primeros jueces y magistrados duraron cuatro años en sus cargos pues, en esa misma sesión, se procedió a discutir si lo que procedía era que la propia Suprema Corte hiciera los nuevos nombramientos. Y en efecto así procedieron: el 10 de diciembre de 1921 la Suprema Corte nombró seis nuevos magistrados para el mismo número de tribunales de circuito existentes, y el 16 de diciembre de 1921 la Corte nombró a todos y cada uno de los 35 jueces de los distritos federales. Estos jueces y magistrados fueron nombrados para un periodo de cuatro años. Hay al menos dos apuntes sobre estos nombramientos que vale la pena resaltar. El primero es que casi todos los nombramientos fueron hechos por unanimidad y voto secreto de los ministros en el pleno de la Suprema Corte, pero en las Actas no se discute de dónde provienen los candidatos a jueces y magistrados (es decir, no se sabe quién los propuso, dónde laboraban, si había candidatos alternativos, cuáles eran sus credenciales, etcétera). Segundo, entre los nombrados hubo dos hijos de ministros que fueron designados magistrados de circuito.

En 1923 el entonces presidente Álvaro Obregón tuvo una disputa fuerte con el Congreso de la República durante el proceso de nombramiento de los nuevos ministros de la Suprema Corte, en gran parte porque según el Art. 94 de la constitución estos nuevos ministros gozarían de un cargo vitalicio (ver James, 2006).[5] Una vez que terminó este conflicto, y dada la falta de regulación de esta importante prerogativa en la Ley Orgánica del Poder Judicial, los nuevos ministros de la Suprema Corte experimentaron con diferentes procedimientos.  Por ejemplo, en 1928 (sesión del 28 de febrero), la muerte de un magistrado abrió un interesante debate en el pleno de la Corte sobre cómo nombrar su reemplazo. Se propuso primero una terna de candidatos (no se establece cómo se seleccionó la terna) pero ninguno de los tres obtuvo una mayoría de votos, después un ministro hizo una propuesta (que fe aceptada) de sacar a uno de los tres candidatos en la lista y se procedió a una nueva votación entre los dos candidatos restantes: uno de ellos fue nombrado por mayoría de 6 votos contra 3.[6]

A principios de la década de 1930 se dieron cambios importantes. En la sesión del 13 de enero de ese año por primera vez algunos ministros proponen nombres de candidatos a jueces y magistrados directamente. Sin embargo, hubo una serie de variaciones en cómo exactamente se hacían esas propuestas. Por ejemplo, de enero a abril de 1930 distintos ministros hacían propuestas de personas concretas para una misma posición lo cual abría un debate en el pleno sobre las distintas propuestas y después se procedía al voto secreto de los ministros. Estos debates llevaban tiempo y, quizá por eso, en la sesión del 10 de abril de 1930 el ministro Daniel Valencia sugiere tomar turnos entre los ministros para hacer las propuestas y su moción fue aprobada por una mayoría de 13 votos contra 2. Uno de los elementos del llamado “Pacto entre Caballeros”, es decir la toma de turnos por los ministros para proceder con los nombramientos, aparecía por primera vez (Carpizo, 2000).

Sin embargo, se establecen los turnos pero todavía no estaba claro el procedimiento, por ejemplo ¿el ministro en turno debía proponer solo un candidato para ser aprobado o rechazado por el pleno, o una terna para que el pleno debatiera? A pesar de algunas excepciones[7], se optó en un principio por que el ministro en turno presentara una terna, y los debates en el pleno sobre los candidatos propuestos son interesantes. Por ejemplo, en la sesión del 6 de julio de 1931 se discute si el candidato con más experiencia en la terna debe ser nombrado, o si el ministro encargado de la visitaduría del juez en cuestión debería dar un reporte del candidato. Se siguió experimentando con el procedimiento: por ejemplo, el 22 de agosto de 1931 un ministro propuso que para llenar vacantes de jueces se pidiera una lista de candidatos a los magistrados de circuito donde estuviera el juzgado en cuestión. Otro ministro propuso que se conformara una lista larga de nombres de la cual cada ministro podría elegir dos nombres (y después contar para ver si alguien de la lista obtenía una mayoria de votos de ministros).

En suma, ante la falta de detalle en la ley orgánica del poder judicial sobre la forma en que los ministros debían nombrar jueces y magistrados, en la Suprema Corte experimentaron con diversos métodos y se dieron debates interesantes. A principios de la década de 1930 aparece la idea de tomar turnos entre los ministros para proponer candidatos, uno de los elementos del llamado “Pacto entre Caballeros” que se irá consolidando en las décadas siguientes.

Aquí el resto del texto.

Julio Ríos Figueroa. Profesor e investigador de la División de Estudios Políticos del CIDE.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] El Artículo 94 estableció que “a partir del año de 1923, los Ministros de la Corte, los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito sólo podrán ser removidos cuando observen mala conducta y previo el juicio de responsabilidad respectivo”.

[2] Una breve nota metodológica es precisa en este momento. Una buena parte del análisis de este ensayo se basa en la lectura de “Actas de Sesiones Privadas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación” en las que se discutían asuntos  administrativos. Cuando me refiera a una de estas Actas en el texto citaré la fecha de la sesión correspondiente.

[3] En la sesión del 22 de agosto de 1917, la Corte decidió que los nuevos nombramientos se harían su momento mediante voto secreto y en reunión secreta, es decir, lo que serían después las sesiones privadas en las que se discutían asuntos administrativos, a diferencia de las sesiones públicas en las que se discutían asuntos jurisdiccionales.

[4] En 1934 la ley orgánica incorporó un sistema escalafonario y principios básados en el mérito para decidir las promociones y las sanciones pero los cambios constitucionales de diciembre de ese mismo años interrumpieron este proceso (ver Cossío, 1996).

[5] El Artículo 94 original establecía que los ministros serían nombrados por el Senado con base en propuestas de los congresos de los estados, pero los primeros ministros seleccionados en 1917 fueron propuestos por Carranza y ratificados por el Senado (duraron dos años y en 1919 se nombró del mismo modo a otros ministros que duraron cuatro años; ver González, 2016).

[6] El 20 de agosto de 1928 se reformó el Artículo 94 y se cambió el modo de nombramiento de los ministros de la Suprema Corte: a partir de ese momento el presidente proponía un candidato al Senado para su ratificación. En 1934 una nueva reforma al Art. 94 estableció que la duración de los ministros en su cargo sería de seis años, coincidente con la administración presidencial. Este par de reformas tuvieron como consecuencia la subordinación política de la Suprema Corte y sus ministros al naciente régimen de partido hegemónico (ver Domingo, 2000). Diez años después, en la reforma de 1944 se restablecería el cargo vitalicio, “durante buen comportamiento”, con un interesante detalle: el presidente de la república podría iniciar el procedimiento para remover a un juez, magistrado o ministro después de recibirlo en una audiencia (lo que se conoció como la “confesión laica”, Cossío 1996).

[7] Por ejemplo, en la sesión del 28 de abril de 1930 un ministro hizo una propuesta directa de un solo candidato a juez y ésta se voto en el pleno.