¿Es posible consultar la justicia?

La banalización de los procesos de justicia siempre será una estrategia política reprobable. Mucho más cuando la misma se utiliza en medio de una crisis sanitaria y económica que ha llevado al incremento de las distintas manifestaciones de la violencia en el país.

Durante las últimas semanas, algunos actores políticos y sociales han planteado la posibilidad de consultar a la población dos opciones, aparentemente contrapuestas, que se centran en un mismo tema: el enjuiciamiento o perdón de delitos probablemente cometidos por cinco expresidentes mexicanos. Por la forma en que estas “consultas” se han propuesto es difícil evaluar con responsabilidad la seriedad de sus méritos.[1]

En todo caso, es importante enfatizar que la reflexión sobre las implicaciones de estas consultas excede, por mucho, una visión meramente “legalista” del asunto. La misma es, en mi opinión, un tema imperante de genuina preocupación social. La experiencia comparada nos ha enseñado que la implementación fallida o la manipulación política de la justicia incrementa sustantivamente la posibilidad del recrudecimiento de la violencia, en lugar de atajar algunas de sus manifestaciones, causas o consecuencias.

Desde la campaña electoral de 2016, el ahora Presidente Andrés Manuel López Obrador lanzó la idea de recurrir a la figura de las amnistías, como una herramienta para responder, al menos en parte, a la violencia que prevalece en México desde hace más de una década.[2] Adicionalmente, el candidato López Obrador se comprometió públicamente a impulsar procesos de justicia integrales centrados en las víctimas, los cuales incluirían incluso la cooperación internacional a través de un mecanismo contra la impunidad.

La concreción de estas ideas –porque ni siquiera se pueden llamar propuestas– ha probado ser una colección de sinsentidos que, en otro contexto, tal vez no serían más que anécdotas curiosas en una administración llena de ellas. Sin embargo, cuando este (no) debate se da en el marco de una crisis sanitaria y económica que ha exacerbado distintas formas de violencia, el costo social es inconmensurable.

Para abonar en la discusión informada sobre las opciones de “consulta” que se han puesto sobre la mesa, es importante entender mejor dos puntos centrales del debate: (i) el papel de las amnistías como herramientas en la lucha contra la impunidad y (ii) la importancia de los procesos adecuados de participación en el diseño e implementación de mecanismos integrales de justicia.

  1. Amnistías en la lucha contra la impunidad

Las herramientas de lucha contra la impunidad –en algunos casos vinculadas con la noción de la justicia transicional–, efectivamente pueden incluir tanto leyes de amnistía como mecanismos especializados o alternativos de justicia que conduzcan, en casos específicos, a la obtención de beneficios penales, tales como la reducción de sanciones o la conmutación de estas.

Las leyes de amnistía tienen un lugar específico en los conflictos armados de carácter no internacional (conflictos internos o guerras civiles), en los cuales la participación misma en grupos armados no estatales puede tipificarse como un delito político (sedición, rebelión, motín, etcétera). En estos contextos, el artículo 6.5 del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 (PAII) hace un llamado para que, “a la cesación de las hostilidades, las autoridades en el poder procur[en] conceder la amnistía más amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el conflicto armado o que se encuentren privadas de libertad, internadas o detenidas por motivos relacionados con el conflicto armado.”

Este tipo de amnistías, sobra decir, no es equivalente a las leyes o decretos de “auto-amnistías” o amnistías “transicionales” que fueron adoptadas en distintos países latinoamericanos a la caída de los regímenes dictatoriales o el final de los conflictos armados de décadas pasadas. En contraste con las amnistías del PAII –centradas exclusivamente en delitos políticos–, las amnistías generales se convirtieron en sustentos de impunidad al imposibilitar la investigación y enjuiciamiento de personas responsables por la perpetración de graves violaciones de derechos humanos o crímenes internacionales.

Estas últimas son las normas que han sido reprochadas por la comunidad internacional, así como por distintas cortes nacionales, al constituir medios que obstaculizan materialmente el ejercicio de los derechos de las víctimas y militan en contra del deber de persecución penal que tienen todos los Estados.

En todo caso, desde una perspectiva actual de los procesos integrales de justicia, tampoco puede o debe descartarse el uso de formas atenuadas de normas de amnistía condicionadas, siempre que las mismas operen dentro de un conjunto armónico de herramientas adecuadas para garantizar la memoria, verdad y reparación a las víctimas y a la sociedad en su conjunto. Dichas normas no pueden, sin embargo, (i) estar destinadas a beneficiar a personas específicas, (ii) abarcar violaciones graves a los derechos humanos o crímenes internacionales, (iii) plantearse en ausencia o de manera inconexa con otros mecanismos adecuados de justicia que garanticen los derechos de las víctimas y sus familiares, así como (iv) conducir al incumplimiento directo de obligaciones estatales en materia de derechos humanos, incluido el deber de persecución penal.

La iniciativa de ley de amnistía propuesta por el Diputado Pablo Gómez Álvarez, miembro del Grupo Parlamentario del Partido Morena, va en contra de cada uno de estos puntos. Aunque su intención, según la exposición que acompaña la propia iniciativa, es detonar una consulta popular que resulte en una negativa “del olvido”, tanto en forma como en fondo la herramienta elegida se convierte en un sinsentido contrario a cualquier noción mínima de justicia real.

  1. Participación social en procesos integrales de justicia

La legitimación de los procesos de justicia que derivan de complejos escenarios de violencia requiere la participación constante y diferenciada de amplios sectores sociales. En específico, de las víctimas de violaciones graves a derechos humanos o crímenes internacionales que se cometan como parte de un escenario de violencia sistémica o estructural.

¿Para estos fines se podría utilizar la figura de la consulta popular prevista en la Constitución mexicana? Posiblemente, siempre y cuando se cumplan con ciertas condiciones materiales y la consulta se plantee en el momento adecuado. Me explico.

El diseño armónico e integral de herramientas conjuntas de lucha contra la impunidad implica una serie de decisiones complejas, con dimensiones tanto políticas como técnico-jurídicas. La experiencia comparada, construida desde el reconocimiento de los derechos de las víctimas y sus familiares, destacan la importancia de establecer mecanismos adecuados de participación para cada etapa del proceso del diseño de la política integral de justicia. Dichos mecanismos deben implicar un diálogo genuino, a través del cual se puedan llegar a acuerdos o compromisos que sopesen las opciones disponibles para asegurar los derechos de las víctimas, al tiempo que se de viabilidad a los procesos de transformación social.

Nada de eso sustituible, equiparable o reemplazable por una consulta en la que se plantean preguntas con serias dudas de inconstitucionalidad y que, además, no responden a una visión holística de lucha contra la impunidad.

Como apunté antes, la consulta vinculada con la iniciativa de ley de amnistía presentada por el Diputado Gómez Álvarez es improcedente por un cúmulo de razones. Por su lado, las preguntas enfocadas en “avalar” la investigación y, en su caso, enjuiciamiento de cinco expresidentes tampoco resulta viable, ni en los límites actuales del diseño constitucional de la consulta popular, ni en una perspectiva actual de la lucha contra la impunidad.

Una primera condición necesaria sería que las consultas recaigan sobre opciones de política pública que conlleven el ejercicio de facultades potestativas de las autoridades legislativas o ejecutivas. Es decir, aquellas facultades que pueden utilizarse, dentro de los márgenes constitucionales, pero cuya falta de ejecución no implique el incumplimiento de una obligación de respeto o garantía de derechos humanos. De lo contrario, la consulta resultaría en un ejercicio irregular, a través del cual los actores políticos buscarían deslindarse de sus responsabilidades más fundamentales.

En todo caso, la pregunta en una consulta popular debería versar sobre cómo o a través de qué opciones de política pública se debe cumplir con las obligaciones estatales en la lucha contra la impunidad, siempre dentro de un marco integral de justicia. Sólo bajo estas condiciones, el ejercicio participativo será una decisión democrática que no atente o restrinja, de manera inconstitucional e inconvencional, los derechos de las víctimas.

La conclusión de los argumentos en contra de las “consultas” propuestas hasta la fecha solo puede ser que la manipulación política o la utilización facciosa de herramientas contra la impunidad deben ser frontalmente rechazadas por ser contrarias a la idea misma de la justicia.

En un contexto de violencia exacerbada, es tan inadmisible como irresponsable generar falsas expectativas sociales, al impulsar procesos de participación pública sin sustento o viabilidad. Al mismo tiempo, debe también preocuparnos que, en medio de un escenario de inestabilidad social y económica generado por la pandemia, los actores públicos envíen una señal sobre la transaccionalidad de la justicia. Esto implica, sin lugar a medias tintas, la aquiescencia hacia todas las formas de violencia que actualmente padece nuestra sociedad.

Pregunta o texto de las iniciativas

Origen de la propuesta

¿Estás de acuerdo con que las autoridades correspondientes realicen una investigación sobre presuntos actos ilícitos que hayan causado afectaciones o daños graves al país realizados por los ex presidentes de México y, en su caso, se inicie un procedimiento judicial garantizando el debido proceso?Iniciativa social para recabar firmas de personas individuales, de conformidad con el artículo 35 constitucional. Según la información pública disponible en línea, esta consulta se enfocaría en los expresidentes Carlos Salinas de Gortari, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto.

Información disponible en: https://www.juicioexpresidentes.mx/formatos [Última consulta: 15 de septiembre de 2020]

¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen y, en su caso, sancionen la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto, antes, durante y después de sus respectivas gestiones?Solicitud del Presidente de la República al Senado de la República, de conformidad con el artículo 35 de la CPEUM.

Texto íntegro de la solicitud está disponible en: https://www.gob.mx/presidencia/articulos/version-estenografica-conferencia-de-prensa-del-presidente-andres-manuel-lopez-obrador-del-15-de-septiembre-de-2020?idiom=es

[Última consulta: 15 de septiembre de 2020]

Artículo lo. Se decreta amnistía en favor de las personas que desempeñaron el cargo de Presidente de la República de los Estados Unidos Mexicanos dentro del tiempo comprendido entre el 1º de diciembre de 1988 y el 30 de noviembre de 2018, contra los cuales se hubiera ejercido o se pudiera ejercer acción penal ante los tribunales federales por la comisión de delitos contra la Federación durante el ejercicio de su respectivo encargo.

Artículo 2o.·La amnistía extingue las acciones penales respecto de los delitos dejando subsistente la responsabilidad civil y a salvo los derechos de quienes puedan exigirla, así como los derechos de las víctimas de conformidad con la legislación aplicable.

Artículo 3o.·Las personas a quienes beneficie esta Ley, no podrán ser en el futuro detenidas ni procesadas por los mismos hechos.

Artículo 4o.·En el caso de que se hubiere interpuesto demanda de amparo por las personas a quienes beneficia esta Ley, la autoridad que conozca del respectivo juicio dictará auto de sobreseimiento.

Iniciativa que expide la Ley de Amnistía, suscrita por diputados integrantes del Grupo Parlamentario de Morena. Publicada en la Gaceta Parlamentaria el 14 de septiembre de 2020.

Información disponible en http://gaceta.diputados.gob.mx/ [Última consulta: 15 de septiembre de 2020]

 

Ximena Medellín Urquiaga. Profesora-Investigadora Titular de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Doctora en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] Los detalles de cada una de las tres propuestas preliminares de consulta popular que se han ido delimitando en los últimos días pueden consultarse en el cuadro que se incluye al final de este comentario.

[2] Una primera acción alineada con esta idea de campaña fue la promulgación el 22 de abril de 2020 de una ley de amnistía en beneficio de personas las personas procesadas o sentenciadas por los delitos contenidos en el artículo 1° de la misma. Más allá de su relevancia o de las críticas que pueda hacerse al respecto, por sus particularidades esta ley de amnistía debe examinarse desde una mirada distinta a la experiencia comparada que impera en la comunidad internacional respecto a leyes o normas de amnistías.

A cinco años de Ayotzinapa: entre derechos y libertades y muy pocas respuestas

Cinco años después de los ataques del 26 y 27 de septiembre de 2014 en Iguala, la trágica saga del caso Ayotzinapa ha dado nuevos e importantes giros. La liberación durante los últimos meses de 77 personas, acusadas por distintos delitos vinculados con los ataques, ha reabierto una vez más el debate sobre la capacidad o voluntad estatal para garantizar los derechos a la verdad y a la justicia de las víctimas. Para una (aún reciente) administración federal, (auto)comprometida con la reconducción de la labor institucional frente a este caso paradigmático, el escenario no es sencillo.

Durante cinco años, la estrategia jurídico-política de las organizaciones que acompañan y representan a las familias de las personas desaparecidas, ejecutadas o agredidas, ha resultado en la operación conjunta de un número sin precedentes de instancias nacionales e internacionales, tanto de protección a los derechos humanos como de procuración y administración de justicia. Desde el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes, creado a partir del cumplimiento de las medidas cautelares ordenadas en su momento por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, hasta las investigaciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, las órdenes emitidas por tribunales nacionales, la instalación del Mecanismo Especial de Seguimiento del asunto Ayotzinapa (MESA) o de la Comisión Presidencial para la Verdad y Acceso a la Justicia en el Caso Ayotzinapa (CoVAJ-Ayotzinapa)… todo parece haberse intentado y nada parece haber generado los resultados anhelados. Cinco años después de los hechos, con 142 personas sujetas a procesos penales, aun no se ha logrado establecer el paradero de las personas desaparecidas o determinar la responsabilidad de quienes que cometieron los delitos.

El caso Ayotzinapa representa, como se ha dicho muchas veces, una muestra concreta del paradigma de violencia e impunidad que ha atrapado a la sociedad mexicana desde hace décadas. El cúmulo de mecanismos, no necesariamente articulados, que han tratado de dar una respuesta parece materializar además aquella famosa frase supuestamente atribuida a Winston Churchill: “puedes tomar al marinero más galante, al aviador más intrépido o al soldado más audaz y ponerlos en una mesa juntos, ¿qué obtienes? La suma de nuestros miedos». En este contexto, se trata del miedo de que no existan mecanismos suficientes, capaces o determinados, para romper el ciclo de violencia y dar respuestas efectivas a las víctimas y a la sociedad. El miedo de que los mandatos se contradiga, que entre tantos mecanismos creados para supervisar o control a los demás, nos perdamos en un laberinto más de la burocracia estatal o internacional. El miedo de que cada mecanismo trate de demostrar que su trabajo es más importante, valioso o relevante que el de los demás, en detrimento de una estrategia integral y coordinada que termine por dar una respuesta a este caso y, al mismo tiempo, abrir camino para los cientos de miles de víctimas aún invisibilizadas. El miedo de que la suma de todo lo que más tememos, de toda nuestra desconfianza y confrontaciones, terminen por ser peor que la misma enfermedad.

El domingo 15 de septiembre, en plenas fiestas patrias, el Subsecretario de Derechos Humanos, Población y Migración, Alejandro Encinas, emitió un comunicado con motivo de los autos de liberación ordenados un día antes por el Juez Primero de Distrito de Procesos Penales en Tamaulipas en favor de 24 personas acusadas por delitos vinculados, de manera directa o indirecta, con el caso Ayotzinapa. En su comunicado, el subsecretario Encinas textualmente apuntó:

Queremos señalarle al Poder Judicial de la Federación que esta resolución es una afrenta a los trabajos de investigación que desarrolla el gobierno federal, a través de la Comisión Presidencial por la Verdad y el Acceso a la Justicia del Caso de Ayotzinapa, ya que no observó la jurisprudencia del 21 de julio de 2019 que determina que la declaración obtenida por tortura obliga a reponer el procedimiento, investigando los actos y elementos relacionados, pero con el resto de las pruebas se debe determinar la materialidad del delito. Es decir, en la reposición del procedimiento, además de que subsisten las responsabilidades por los delitos cometidos, debe deslindarse la responsabilidad de los torturados. En este caso el juez habla de tortura y no finca ninguna responsabilidad a los supuestos torturadores, como debe ser su responsabilidad.

El juez utilizó criterios cuestionables, ya que solicitó practicar el Protocolo de Estambul en 10 días, lo cual era materialmente imposible, y negó una prórroga razonable para realizarla.

Esta resolución sienta un grave precedente otorgando beneficio a imputados sin que hubiera sentencia de tortura solo con la mera presunción, privilegiando, de nueva cuenta, el derecho de los presunto perpetradores sobre el derecho a la justicia que deben gozar las víctimas, sus familiares y la sociedad en general.

El juez interpreta con mucha laxitud la ley, pero no imparte justicia y causa graves daños a la búsqueda de la verdad. Y esto representa de nueva cuenta las viejas inercias de corrupción, incapacidad y parcialidad del régimen anterior, dejando en la impunidad a quienes alteraron la investigación y a quienes cometieron los delitos, lo que nos obliga a realizar una revisión profunda del actual sistema de justicia para garantizar el fin de la impunidad el derecho a la verdad, la justicia, la reparación y particularmente, las medidas de no repetición de los hechos.

Estas declaraciones llaman sin duda a la reflexión de múltiples temas de importancia jurídica, social y política. Sin entrar a demasiados detalles procesales, es importante destacar, de inicio, que la secuencia de eventos alrededor de la liberación de (hasta ahora) 77 personas es mucho más compleja de lo que se deja entrever con las declaraciones oficiales. En un cruce de amparos y apelaciones, las causas penales han tenido reveses importantes, debido fundamentalmente las deficiencias o violaciones acumuladas en los procedimientos de investigación, detención o consignación.

Las liberaciones ordenadas hasta el momento son, en su mayoría, autos de libertad con reservas de ley, que resultaron del cumplimiento de distintas sentencias de amparo. En el sistema penal aplicable a los casos particulares, esto significa que la acusación pública no ha logrado probar algún elemento del cuerpo del delito o de la probable responsabilidad y, sin embargo, tiene la posibilidad de “allegarse de nuevos datos suficientes, para que con esta aportación se proceda contra el inculpado, reanudándose así el proceso penal[;] [e]n consecuencia, dicha resolución no pone fin o concluye el proceso penal[.]”[1] Hasta la fecha, solamente se ha emitido una sentencia de fondo, a través de la cual efectivamente se absolvió de un cargo penal por delincuencia organizada a un grupo reducido de personas, entre quienes destaca Gildardo López Astudillo, alias “El Gil” o “El Vaquero. No obstante, este personaje aún podría ser detenido bajo otros cargos, sobre los que no se ha resuelto de manera definitiva.

Víctimas vs. acusados

Aunque somera, esta breve descripción del contexto da pie para preguntar si la actuación judicial efectivamente está beneficiando de manera indebida a las personas imputadas en detrimento de los derechos de las víctimas. A reserva del análisis detallado de los argumentos judiciales en cada caso, la respuesta inicial parece ser negativa.

En un nuevo paradigma de derechos humanos, los derechos de las víctimas y los acusados ya no pueden pensarse en una lógica de sumatoria cero.No se trata de “elegir” si se protege el derecho a la verdad o a la justicia de una persona frente al derecho a la integridad personal o debido proceso de otra. Las autoridades, todas ellas, en el ámbito de su competencia, son garantes de los derechos de todas las personas. La supuesta incompatibilidad entre los derechos de las víctimas y los acusados es, en realidad, el resultado de actuaciones negligentes o dolosas por parte de autoridades que incumplen con los más mínimos mandatos de investigación adecuada y eficaz, sujeta a claros estándares constitucionales y convencionales, para esclarecer la verdad y determinar las responsabilidades. Ese es el origen de las colisiones y ese es el único espacio en que realmente se pueden erradicar. Cualquier intento de “elección” entre dos opciones claramente violatorias de derechos, es un escenario que no podemos ya permitirnos.

La reconstrucción institucional y social, sustentada en la confrontación de violaciones graves a los derechos humanos, no pueda darse al mismo tiempo desde una lógica del abuso del poder. La tortura, las detenciones ilegales, la inobservancia de normas fundamentales de debido proceso son parte de la corrupción absoluta del poder que nos a conducido a los escenarios de violencia en los que hoy (sobre)vivimos.

En este contexto, destaca la convicción reiterada de las organizaciones que acompañan y representan a las víctimas, así como de los mecanismos nacionales e internacionales de derechos humanos, de que la verdad y la justicia no pude construirse desde las violaciones a los derechos de otras personas. Por su lucha llena de convicción, la sociedad está en deuda con ustedes; hoy tanto como hace cinco años.

Mecanismos extraordinarios para la investigación de un caso

De manera paralela al tema de los derechos de las víctimas y los acusados, la declaración del Subsecretario Encinas se refiere también de manera explícita a la actuación del Poder Judicial Federal, la cual califica como una “afrenta” contra los trabajos del gobierno federal. Sobra decir que este posicionamiento llamó la atención de muchas personas, preocupadas por el impacto que mecanismos extraordinarios pueden tener en las instituciones o poderes ordinarios del Estado. Esta preocupación debe extenderse, además, a los marcos o parámetros constitucionales en los que opera cada poder, así como a sus respectivos pesos y contrapeses.

La CoVAJ-Ayotzinapa es claramente un mecanismo ad hoc y sus géneris, creado al inicio de la administración del presidente Andrés Manuel López Obrador por medio de un decreto ejecutivo. A contrario de lo que se pueda pensar, esta Comisión no se estableció el cumplimiento a la sentencia del Primer Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito, que en mayo de 2018 ordenó la creación de una comisión de investigación para la verdad y la justicia. La (posible) creación de esta comisión está aún sujeta a una revisión de constitucionalidad, que eventualmente será resuelta por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Tampoco es claro, en la teoría o en la práctica, que la CoVAJ-Ayotzinapa deba identificarse con los mecanismos de verdad o justicia que se han diseñado u operado en otros países, como parte de un proceso más amplio de justicia transicional. Tanto la complejidad de su mandato, como el aislamiento en que la misma se estableció –es decir, sin contar con una estrategia más clara o definida de verdad, justicia, reparaciones y garantías de no repetición–, pone en duda su función como herramienta transicional.

En todo caso, ante la duda, es oportuno precisar que la excepcionalidad de éste o cualquier otro mecanismos o herramientas de la justicia transicional no puede ni debe implicar una corrosión de los principios fundantes de todo Estado de derecho. Si bien es cierto que, en algunos contextos, la construcción de acuerdos ha derivado en la creación de mecanismos que no corresponden a una visión clásica de la división o distribución del poder, los mismos se establecen con objetivos precisos que no pueden implicar la erosión de las instituciones ordinarias; por el contrario, dichos mecanismos tienen siempre como uno de los fines últimos el fortalecimiento de la institucionalidad pública, dentro de parámetros claros de protección a los derechos humanos.

En otras palabras, la excepcionalidad (temporal) de ciertos mecanismos no puede utilizarse como una herramienta, vía o excusa para mermar la sostenibilidad del ejercicio del poder, empezando por la independencia judicial. Esto implicaría una traición a la vocación esencial de un proceso de justicia transicional, para convertirse más bien en un pretexto para la acumulación desmedida y arbitraria del poder en algunas instituciones. Nada más alejado que la lucha por la democracia y los derechos humanos que ha caracterizado el discurso de la justicia transicional.

Frente a las dudas que levantó una declaración oficial, la posterior noticia de la reactivación de las investigaciones del caso Ayotzinapa “desde cero” fue claramente alentadora. Si existen responsabilidades por las deficiencias o violaciones cometidas en etapas previas a la investigación, será importante que se determinen las consecuencias correspondientes. Pero que el completo desaseo de un procedimiento penal no lleve a traicionar una renovada y genuina búsqueda por la verdad y la justicia. Las víctimas merecen mucho más que una nueva simulación, fundada en el abuso del poder y no en su verdadera reconstitución.

Ximena Medellín Urquiaga. Profesora e investigadora de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Experta en derecho internacional de los derechos humanos. Twitter: @xmedellin

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] “AUTO DE LIBERTAD BAJO RESERVA DE LEY POR FALTA DE ELEMENTOS PARA PROCESAR. NO ES UNA RESOLUCIÓN QUE PONE FIN AL PROCESO PENAL, POR LO QUE NO PROCEDE EL JUICIO DE AMPARO DIRECTO EN SU CONTRA” Registro 1002918.

Caso Iguala: los claroscuros de una polémica sentencia de amparo

En días recientes, se emitió la primera sentencia relacionada con el caso Igual y la desaparición de los 43 jóvenes. La discusión pública se ha centrado, en buena medida, en tan sólo un aspecto de esta resolución: la creación de una comisión para la verdad la justicia. Sin embargo, en las casi mil páginas de esta decisión jurisdiccional, existen muchos otros aspectos de enorme relevancia que es indispensable explicar y analizar. El siguiente texto es el primero de una serie tres entregas cuyo propósito es hacer un balance objetivo de los aciertos y desaciertos de esta polémica sentencia. 

No es común que una sentencia de un tribunal colegiado de circuito capture el debate público en distintos sectores sociales; más aún en medio de un intenso período de campañas electorales. Sin embargo, este es el caso del amparo en revisión 203/2017 y sus acumulados, resuelto por el Primer Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito (TCC), con sede en Tamaulipas, el 31 de mayo de 2018.

La sentencia del llamado caso Iguala ha llamado la atención, particularmente, porque se ordena la creación de una comisión de investigación para la verdad y la justicia, al mismo tiempo que resuelve que las personas representantes de las víctimas, en conjunto con la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y “con la posible opinión o sugerencia, en su caso, de el o los organismos nacionales o internacionales que se hayan sumado [a la comisión de investigación], [serán] quienes de común acuerdo decidirán las líneas de investigación que deben explorarse [y] las pruebas a practicarse [en el procedimiento penal  respectivo].”[1] Cada uno de estos resolutivos merece, indiscutiblemente, una reflexión puntual, la cual propondré en este texto.

Sin embargo, antes de entrar en aspectos especialmente pantanosos de la sentencia, es importante abordar también otras aristas que han pasado hasta cierto punto desapercibidas, ante el frenesí –a favor o en contra- por la creación de la comisión de investigación. La sentencia tiene importantes fortalezas que, en el debate de sus claroscuros, no se han analizado con el cuidado suficiente. Este es por ende el propósito de este primer comentario: examinar algunos aspectos de la resolución, particularmente aquéllos relacionados con los derechos al debido proceso de las personas indiciadas, que bien enfocados pueden aportar novedosas e importantes luces para el trabajo judicial, en el contexto de debilidad estructural de los procedimientos penales en México.

Iniciemos, entonces, la tarea de desmenuzar la sentencia de manera más cuidadosa.

1) En primer lugar, hay que destacar que este juicio de amparo indirecto fue promovido por la defensa de dos personas sujetas a un procedimiento de responsabilidad penal por la comisión del delito de delincuencia organizada, en su modalidad de delitos contra la salud. De manera muy sintética, los conceptos de violación que estudió el TCC fueron (i) la demora injustificada en la presentación de las personas detenidas ante el Ministerio Público; (ii) la presunción de que actores estatales son responsable de la alteración a la salud de distintos declarantes en el marco de la averiguación previa, así como (iii) la inexistencia en autos de datos suficientes sobre el cuerpo del delito y la probable responsabilidad de los quejosos.

¿En dónde está, entonces, la conexión con el caso Iguala? ¿Cómo llega el TCC a discutir los derechos de las víctimas, incluidas las familias de los 43 estudiantes desaparecidos forzadamente en septiembre de 2014? ¿Dónde se establece el vínculo que conduce a que se ordene la creación de una comisión de investigación? El punto de contacto inicial es que algunas de las personas indiciadas en la causa penal por delincuencia organizada, “espontáneamente” reconocieron ante distintas autoridades ser miembros del grupo delictivo Guerreros Unidos, así como haber participado en la presunta ejecución y disposición de los cuerpos de los 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural Raúl Isidro Burgos.

Este punto, por tenue que parezca, fue la puerta de entrada para que el TCC no solo analizara de manera amplia las declaraciones relacionadas con los hechos de violencia ocurridos en la ciudad de Iguala y sus alrededores, en septiembre de 2014, sino para concluir que otras autoridades judiciales erraron al no valorar la afectación que las irregularidades en la investigación podían haber generado en los derechos de las víctimas.

Como señalé antes, el examen específico de estos aspectos de la sentencia serán materia de otro comentario. Sin embargo, estas primeras consideraciones sobre la causa permiten apreciar la importancia de un aspecto constantemente destacado en la sentencia, i.e., el efecto pernicioso de la fragmentación de las investigaciones penales.

En la práctica procesal penal mexicana, la investigación de hechos intrínsecamente vinculados suele dividirse o separarse en múltiples causas penales, las cuales se promueven en distintas jurisdicciones dentro de la República. Esto no es ni una casualidad, ni una ocurrencia, ni un tema menor. Más allá la probable adecuación de esta práctica a ciertas normas procesales vigentes, la misma ha generado una palpable dificultad no solo la actuación de la defensa de los acusados, sino también de la representación legal de las víctimas. Los propios órganos judiciales pueden, incluso, perder una visión más integral de la secuencia tanto de los hechos delictivos como de la actuación de las autoridades, con consecuencia importantes su función de control en los procedimientos penales.

En contraste con esta aproximación, el TCC reiteradamente enfatiza la importancia de considerar, de manera más integral, tanto los hechos como la conducta de las personas servidoras públicas, dentro de una perspectiva centrada en los derechos reconocidos constitucional y convencionalmente. Puede ser que esta visión no corresponda cien por ciento a los criterios internacionales que advierten el riesgo que implica la fragmentación de las investigaciones; sin embargo, la posición del TCC resulta indiscutiblemente relevante para la práctica procedimental en México.

2) En un sentido similar, me parece importante rescatar también otra dimensión de la narrativa integradora de la sentencia, a través de la cual se desarticula un discurso comúnmente utilizado que confronta los derechos de las personas acusadas y de las víctimas, como si se tratara de un ejercicio de suma cero. Aunque con algunos problemas no menores, el TCC busca argumentar que las graves irregularidades identificadas en el desarrollo de la averiguación previa violan tanto los derechos de los indiciados como los de las propias víctimas. En ese sentido, queda claro que la actuación judicial no puede aferrarse a la falsa paradoja de la “elección” entre la protección de unos u otras. Tal como parece apuntar el TCC, la conducta irregular o ilícita de las autoridades no beneficia, en ningún sentido o extremo, a ninguna de las partes involucradas en el procedimiento.

Así, el mensaje implícito en la sentencia del TCC parece claro: los procesos de justicia y verdad para las víctimas no pueden construirse desde la violación de los derechos fundamentales de las personas acusadas. Este mismo mensaje ha sido enfatizado, una y otra vez, tanto por mecanismos internacionales que han dado seguimiento al caso Iguala, como por las personas representantes de algunas de las víctimas.

Sin embargo, el hecho de que esa narrativa sea una de las columnas vertebrales implícitas de una sentencia judicial nacional tiene, me parece, un potencial transformador que no puede pasarse de largo. En medio de un debate social cada vez más polarizado, respecto a la protección de los derechos humanos en un contexto de violencia generalizada en el país, la voz firme de la judicatura, en pro del respeto irrestricto de los mismo, sin discursos falaces, maniqueos o polarizantes, es una novedad gratamente bienvenida.

3) Como un tercer elemento de análisis, considero que la sentencia hace un esfuerzo particularmente notable por visibilizar los problemas que conlleva un modelo de investigación sustentado, fundamentalmente, en las declaraciones de personas (co)indiciadas o testigos de ciertos. Para quienes estés familiarizados con las deficiencias estructurales de los procedimientos penales en México, ésta no es ninguna revelación o novedad. De hecho, no es ni por mucho la primera vez que una sentencia judicial pone en entredicho la actuación de los cuerpos de seguridad pública, las fuerzas armadas o las instancias de procuración de justicia, en el marco de un procedimiento penal de alto impacto político, social o mediático.

Desde esta perspectiva, gran parte de la sentencia podrá parecer un catálogo bien conocido de omisiones, irregularidades o, directamente, ilegalidades cometidas por personas servidoras públicas a cargo de la investigación de los hechos del caso Iguala. Me atrevo a proponer, sin embargo, que la sentencia va mucho más allá de la mera identificación de este catálogo.

¿Qué aporta la sentencia para casos futuros? Es decir, ¿existe algún potencial transformador para la actuación judicial en causas distintas? De inicio, la sentencia establece (aunque tal vez no con toda la claridad deseable) que las distintas acciones de las autoridades –incluidas la detención, presentación o declaración de los indiciados– se dan dentro de un contexto de debilidad estructural de las instituciones, lo que pone en grave riesgo los derechos a la integridad o libertad personal, así como el debido proceso de las personas indiciadas. En otras palabras, las graves irregularidades que imperan en el sistema de procuración y administración de justicia en México deben tenerse siempre como telón de fondo para el examen, evaluación o control de toda la actuación de las autoridades policiales, militares o ministeriales.

¿Cómo se construye este contexto? La sentencia utiliza tanto resoluciones de la CorteIDH en casos contra México, como informes de organismos internacionales, con el fin de establecer que en nuestro país las violaciones al debido proceso o a la integridad personal han caracterizado la actuación de las autoridades de seguridad o de procuración de justicia. En este sentido, el TCC expresamente establece que los informes del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI), creado con base en un acuerdo entre la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y el Gobierno mexicano, “debe ser tomado en cuenta […] al momento de resolver el presente asunto, como en su oportunidad, por el juez de la causa.”[2] Esta posición es coincidente con una práctica judicial extendida en distintos países de América Latina, en virtud de la cual los tribunales nacionales han utilizado, de manera estratégica, resoluciones, informes o reportes internos o internacionales, para identificar el contexto desde el cual se debe analizar jurídicamente un tema o asunto particular.

Sin duda, la aproximación del TCC en este punto es una novedad que se debe promover y reforzar en la argumentación judicial. La correcta operación del marco constitucional en derechos humanos no implica solo la recepción o incorporación de fuentes convencionales o de criterios internacionales para la interpretación del contenido del derecho, sino que requiere dar un peso real, concreto y adecuado a los mecanismos de protección internacional de derechos humanos. La labor judicial tiene, por naturaleza, esa finalidad integradora, la cual puede y debe extenderse también a otros mecanismos ordinarios o extraordinarios que se puedan establecer a nivel nacional.

¿Cuál es el efecto de validar la existencia de este contexto para la argumentación del caso? Según se desprende de una lectura detallada de esta sentencia, la existencia de un contexto de violaciones recurrentes al debido proceso de las personas indiciadas o acusadas, unido a la ineficacia en las tareas de investigación, requiere que los órganos jurisdiccionales realicen un análisis judicial estricto de todos y cada uno de los medios de prueba con los que se pretende sustentar un acto procesal (incluido, pero no limitado a un auto de formal prisión). Este ejercicio va más allá de la tarea ordinariamente asignada a los órganos jurisdiccionales, en relación con la admisión o valoración de pruebas para alcanzar el estándar de convicción correspondiente a cada etapa procesal.

En otras palabras, tal como parce argumentar el TCC, ante la existencia de un contexto específico se genera un riesgo tan latente –por no decir real y concreto– de violación a los derechos de las personas, que los tribunales deberán realizar una labor de control aún más cuidadosa, detallada o reforzada de los medios de prueba presentados por las autoridades.

Esta lógica se explica mejor con algunos ejemplos concretos que brinda la propia sentencia. De manera explícita, el TCC sostiene, entre otros argumentos, que no es suficiente que un informe policial argumente el tráfico excesivo o la presencia de manifestaciones en Ciudad de México, para justificar una demora en la presentación de una persona ante el Ministerio Público. Nuevamente, dado el contexto en que se desarrolla este traslado, así como la vulnerabilidad y riesgo cierto en que se sitúa la persona detenida, el informe correspondiente debe contener detalles precisos sobre las condiciones viales o las medidas específicas adoptadas para solicitar apoyo vehicular, a fin de agilizar el trayecto. Lo mismo sucede, por ejemplo, con un informe que alega la pinchadura de una llanta de uno de los vehículos del convoy en que se trasladaba a los detenidos como justificación para la demora en la presentación o el reporte en que se alega que ciertas lesiones fueron causadas por una caída, consecuencia del estado de embriaguez de la persona indiciada.

En la lógica propuesta por el tribunal, estos informes o dictámenes generales, posiblemente adecuados o suficientes en otros escenarios, deben ser acompañados por otros medios de prueba que corroboren la versión de las autoridades. De la misma forma, los reportes de los cuerpos de seguridad deben elaborarse de forma mucho más detallada. De lo contrario, en caso de existir retrasos en la presentación o lesiones físicas en las personas detenidas, se presumirá el incumplimiento del marco normativo que establece las obligaciones estatales correspondientes, al menos para determinar, por ejemplo, la exclusión de una declaración, testimonio o confesión.

¿Qué es lo que no puede obviarse a pesar de haber validado la existencia de un contexto? No obstante lo anterior, en su sentencia, el TCC también deja claro que la existencia de un contexto no releva al órgano judicial de su responsabilidad de hacer una valoración propia y sustentada, sobre cada uno de los argumentos y los medios de prueba disponibles. En este sentido, el mismo TCC se embarca en la tarea de cotejar, por ejemplo, las distintas declaraciones que obran en el expediente, a fin de identificar las contradicciones o alteraciones que puedan afectar su valor probatorio. Lo mismo sucede con los informes policiales o dictámenes focenses.

Sobra decir que estas consideraciones no tienen ninguna expectativa de exhaustividad. El análisis pormenorizado de una sentencia de más de 700 fojas debería comprender otros temas como las consideraciones realizadas por el TCC acerca de las detenciones en “flagrancia”, los efectos colaterales para otras personas indiciadas que no comparecieron como quejosos en el juicio de amparo, las reglas procesales de una confesión versus un testimonio, los elementos del tipo de delincuencia organizada, entre otros.

Sin restar importancia a estos aspectos, me parece que los puntos que he planteado en este comentario engloban elementos particularmente novedosos y, por ende, con potencial transformador, de la sentencia. Más aún, estos elementos, como la visión integrada de los derechos de las víctimas y los acusados o la construcción del contexto como un aspecto relevante para la argumentación, son prácticas que han caracterizado la labor de otros tribunales latinoamericanos, en el paulatino camino hacia la construcción de un nuevo paradigma de judicialización de graves violaciones a derechos humanos o delitos atroces.

No todo es, sin embargo, positivo en la sentencia. Como señale al inicio, existen también aspectos pantanosos en la misma, los cuales también pueden implicar una transformación del discurso de los derechos, pero en detrimento de un proceso de verdad y justicia más amplia. Sobre estos puntos, regresaré en un siguiente comentario.

Ximena Medellín Urquiaga. Profesora e investigadora de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Experta en derecho internacional de los derechos humanos. Twitter: @xmedellin

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] Amparo en Revisión 203/2017 y sus acumulados, párr. 1139.

[2] Amparo en Revisión 203/2017 y sus acumulados, párr. 515.

Atrocidades innegables: México desde el derecho penal internacional

Hace poco más de un mes, la organización internacional Open Society Justice Initiative (OSJI) presentó un nuevo informe sobre la crisis de violencia que enfrentamos en México desde hace una década. Con un título indiscutiblemente sugerente, “Atrocidades innegables: Confrontando crímenes de lesa humanidad en México” se trata del resultado de más de tres años de investigación por parte de OSJI, realizada en conjunto con algunas organizaciones nacionales de derechos humanos y otros expertos internacionales.

El informe se plantea desde tres preguntas tan sencillas como inquietantes: ¿Cuál es la dimensión real de la crisis de violencia que vive actualmente México? ¿Es posible identificar algún patrón que vincule hechos de violencia que de otra forma parecerían eventos aislados? ¿Existe la voluntad por parte de las autoridades mexicanas para investigar y sancionar dichos crímenes? La respuesta a cada una de estas preguntas es simplemente desoladora.

Atrocidades innegables comienza por destacar un problema ampliamente conocido, pero nunca oficialmente reconocido por el gobierno mexicano: las cifras sobre la violencia en México son insuficientes e incoherentes. Las bases de datos generadas desde espacios públicos o sociales se han construido con metodologías diversas, lo que dificulta su contraste. En la misma medida, aquéllas tienen limitaciones temporales o geográficas, por lo que no dan cuenta de un panorama integral de la violencia.

Aun con estas dificultades, Atrocidades innegables se aproxima a la dimensión de la violencia en México desde la lectura conjunta de distintas fuentes de información. Este ejercicio no está exento de problemas metodológicos, como reconoce el mismo informe. Sin embargo, los resultados son tan contundentes que difícilmente podría alegarse que la técnica de análisis quita peso a las conclusiones propuestas.

La dimensión de la violencia en México es simplemente alarmante. Incluso en estimaciones conservadoras, el número de personas ejecutadas, torturadas o desaparecidas excede por mucho los márgenes esperables en una sociedad que no atraviesa por un conflicto armado o por un régimen dictatorial.

Dentro de este marco general, Atrocidades innegables también propone un análisis más detallado de algunos casos que han adquirido una infame notoriedad. Tlatlaya, Allende, San Fernando, Ayotzinapa, Apatzingan, Ojinaga… la lista sigue creciendo, sin que los parámetros para el análisis jurídico hayan variado significativamente desde el inicio de la crisis.

En este punto se devela la verdadera innovación del informe presentado por OSJI. En contraste con reportes previos, Atrocidades innegables propone su análisis no sólo desde la recopilación de cifras o el recuento detallado de los casos, sino desde preguntas distintas: ¿es posible que estos hechos de violencia no sean eventos aislados sino que respondan a patrones criminales comunes?; ¿podrían existir fundamentos razonables para concluir que dichos patrones son parte de una política impulsada por actores estatales o por organizaciones del crimen organizado?

Para responder a estas preguntas, Atrocidades innegables recurre al único marco que realmente brinda herramientas especializadas para el examen jurídico de contextos con estas características particulares: el Derecho Penal Internacional (DPI).

Derecho penal internacional como marco de análisis

El DPI es una rama jurídica poco conocida en México, a pesar de su creciente importancia a nivel regional e internacional. Este desconocimiento tampoco es casual o incidental.

La falta de familiaridad del gremio jurídico con el DPI parece ser otra consecuencia de la ausencia de procesos judiciales por los crímenes cometidos durante la guerra sucia. En contraste con otros países latinoamericanos, la inacabada transición mexicana no fue capaz (o no tuvo la voluntad) de perseguir los hechos acontecidos en el pasado; mucho menos, tomando como fundamento este marco jurídico particular. Los pocos casos que alcanzaron los tribunales nacionales fueron resueltos en términos más bien formalistas, sin tomar en consideración el marco internacional en la materia.

En la misma medida, la reticencia o, al menos, la negligencia de las autoridades para promover activamente la implementación a nivel nacional de los tratados internacionales relevantes –de los que México es parte desde hace al menos una década– ha colaborado a mantener al DPI al margen de nuestro propio sistema jurídico. En el imaginario de una parte importante del gremio jurídico, aquél sigue siendo concebido como un tema “satélite”, relevante para otros contextos pero no para nuestro país. La realidad no podría ser más diferente.

El DPI suele identificarse con las situaciones históricas que condujeron a su consolidación. En particular, los tribunales penales internacionales para Núremberg, Tokio, la Antigua Yugoslavia y Ruanda. Sin minimizar la relevancia de estos antecedentes, lo cierto es que en la actualidad el DPI es mucho que dichos procesos o que las situaciones que los detonaron.

Durante las últimas décadas, aquél se ha operado de forma exitosa en contextos tanto nacionales como internacionales. Solo en nuestra región, las cortes peruanas, argentinas, chilenas, colombianas, guatemaltecas o salvadoreñas (por citar algunas) han integrado exitosamente el DPI a sus propios sistemas, para producir algunos de los fallos más reconocidos internacionalmente.

La constante en todas estas situaciones ha sido la imperiosa necesidad de responder jurídicamente a contextos de macro-criminalidad, en los cuales los hechos delictivos no constituyen ya conductas aisladas o excepcionales, sino que responden a intenciones o patrones concretos y/o a condiciones específicas del contexto, tales como los conflictos armados. Esta es precisamente la especialidad del DPI.

Con base en la proscripción de determinadas conductas, conocidas genéricamente como crímenes internacionales, el DPI provee a los operadores jurídicos las herramientas para incorporar en el análisis de la conducta delictiva, los contextos en que la misma se comete. Lo anterior, a fin de evitar la fragmentación que deviene de un examen con categorías del derecho penal tradicional. Paralelamente, el DPI propone formas más complejas de autoría y participación, de manera que los procesos se puedan centran en las personas con la más alta responsabilidad, incluidos los superiores jerárquicos civiles o militares. Este entramado normativo se complementa, además, con reglas específicas sobre la imprescriptibilidad de los crímenes, la improcedencia de amnistías e indultos o la exclusión de ciertos eximentes de responsabilidad penal como las órdenes del superior jerárquico, entre otras.

La base material del DPI la constituyen, entonces, los crímenes internacionales. En términos generales, estos crímenes se clasifican en cuatro grandes categorías: (i) el crimen de agresión; (ii) el crimen de genocidio; (iii) los crímenes de lesa humanidad, y (iv) los crímenes de guerra. Cada una de estas categorías se conforma tanto por sus conductas constitutivas –por ejemplo, el asesinato, la tortura, la desaparición forzada o la violencia sexual– como por sus elementos contextuales. La conjunción de todos estos elementos es lo que permite subsumir una conducta particular en alguno de estos crímenes específicos.

Así entonces, en tanto que un homicidio podrá ser clasificado como un crimen de lesa humanidad, el mismo hecho también podría ser considerado (de forma concurrente o excluyente) como un crimen de guerra. ¿Cómo se decide esa clasificación? Precisamente en referencia a los elementos contextuales de cada categoría. Mientras el genocidio requiere que los perpetradores actúen con la intensión específica de destruir total o parcialmente a un grupo étnico, religioso, racial o nacional como tal, en los crímenes de lesa humanidad, las distintas conductas deberán cometerse como parte de un ataque generalizado o sistemático en contra de la población civil y con conocimiento de dicho ataque. Por su parte, en los crímenes de guerra las conductas materiales deberán tener un nexo con un conflicto armado de carácter internacional o no internacional, además de cometerse en contra de una persona que no participe o haya dejado de participar en las hostilidades y/o en contra de las prohibiciones sobre medios y métodos de guerra.

Por ende, si un homicidio es cometido no solo con la intención de privar de la vida a una persona, sino también con la intención de destruir al grupo (racial, nacional, religioso o étnico) al que pertenece esa persona, dicho hecho podrá ser parte de un genocidio. Por el contrario, si no existe tal intención, pero sí el conocimiento de que el homicidio se da dentro de un ataque sistemático en contra de la población civil (incluso en ausencia de un conflicto armado), aquél podría ser jurídicamente clasificado como un asesinato como crimen de lesa humanidad.

Este complejo proceso de calificación jurídica ha sido operado en algunos países latinoamericanos a través de un ejercicio denominado “doble subsunción.” Una subsunción (o tipificación) inicial de los hechos en un delito base previsto en el código penal del país en cuestión, es seguida de una segunda subsunción (o adecuación) de la conducta a los elementos contextuales previstos en algún tratado internacional, particularmente el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. De esta forma, aún en ausencia de legislación de implementación, el proceso penal se puede seguirse por un delito contenido en la legislación nacional, pero sin perder los elementos contextuales que devienen de una prohibición internacional reconocida desde mediados del siglo pasado.

Esta lógica corresponde a una visión amplia del principio de legalidad penal, según ha sido reconocido en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. De conformidad con dicha disposición, “nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional.”

¿Cuál es la relación del DPI con otras ramas del derecho internacional?

Esta breve descripción de las normas que conforman el corazón del DPI hace patente su particularidad. El mismo se enfoca específicamente a la proscripción de las conductas consideradas como crímenes internacionales, los cuales vienen acompañados de un régimen específico de responsabilidades tanto de actores estatales como no estatales. De manera adicional, se podría decir que la regulación procesal de los tribunales penales internacionales también es parte de esta rama jurídica, aunque no conforma su materia sustantiva.

En este sentido, el DPI se diferencia de otras ramas del derecho internacional, particularmente del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. En contraste con éstas, el DPI no reconoce derechos a las personas (con excepción de los derechos de los acusados y víctimas en los procesos penales internacionales), ni se encarga de la responsabilidad de los Estados por la violación de aquéllos. No se centra en establecer los límites a la conducta de las partes en un conflicto armado, ni determina, por ejemplo, reglas para analizar la proporcionalidad, necesidad o distinción en operaciones militares.[1]

En consecuencia, la referencia al DPI no tendría ningún efecto directo en la forma en que se califica una situación dada, ni tampoco en las reglas de uso de la fuerza que deben observar las fuerzas policiales o armadas, el estándar de protección de los derechos de las personas, de las restricciones o posible suspensión de los mismos. La referencia al DPI no implica la legitimación de los grupos del crimen organizado, de la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad, ni de ninguna otra medida de intervención o política impulsada por las instituciones del Estado. Por el contrario, este tipo de elementos, tanto de hecho como de derecho, son los insumos para comprender las verdaderas dimensiones de la criminalidad en distintos contextos. En este sentido, el DPI se alimenta de los marcos de análisis proporcionados por otras ramas específicas del derecho internacional o, en general, de las ciencias o disciplinas que analizan la violencia. Las mismas proporcionan claves necesarias para identificar patrones en la conducta de actores estatales y no estatales, así como de la situación general, sin las cuales no sería posible establecer jurídicamente los (tan referidos) elementos contextuales de los crímenes internacionales.

Esta sencilla descripción del DPI no responde aún a otras preguntas esenciales, que se derivan de la lectura de Atrocidades innegables: ¿por qué es oportuno analizar la situación mexicana desde el DPI?; ¿qué elementos novedosos puede aportar esta rama del derecho internacional que puedan ayudar a responder mejor a la crisis que enfrentamos? La respuesta a estas cuestiones yace, nuevamente, en la especialidad del DPI.

¿Por qué analizar la situación mexicana desde el derecho penal internacional?

Más allá de las preguntas que se puedan tener sobre la metodología adoptada por distintos informes nacionales e internacionales sobre la crisis mexicana, incluido Atrocidades innegables, una cosa parece clara e indiscutible: la dimensión actual de la violencia no tiene precedentes en nuestra historia reciente. Desde esta premisa, resulta fundamental proponer respuestas innovadoras a través del uso de las herramientas de análisis adecuadas. Esto incluye, por supuesto, los marcos jurídicos idóneos. Esta es, precisamente la apuesta del informe in comento.

La introducción de la noción de los crímenes de lesa humanidad, no es solo una referencia incidental o irresponsable. Por el contrario, implica un verdadero cambio de timón en la narrativa jurídica desde la que se ha propuesto el análisis del fenómeno delictivo (tanto de actores estatales como no estatales) en México.

La premisa base es más o menos sencilla: ¿cuáles son las probabilidades de que un incremento desproporcionado de hechos delictivos, dentro de un período relativamente corto de tiempo, sea consecuencia de la conducta aislada de algunos individuos?, ¿cuáles son las posibilidad de que dicho incremento sea más bien consecuencia de una estrategia de seguridad o control diseñada e implementada por distintos órganos del Estado, sin garantías suficientes para la protección a las personas?, ¿es más factible que el incremento desproporcionado en el número de personas ejecutadas, torturadas o desaparecidas responda a la actuación de “algunas manzanas podridas” o a un esquema estatal más profundo que ha fomentado, por acción y omisión, el ataque en contra de amplios sectores de la población? Preguntas similares se proponen en Atrocidades innegables para los crímenes cometidos por actores no estatales, en particular la organización conocida como Los Zetas.

Con base en la evidencia recabada por más de tres años, los especialistas que trabajaron en este informe concluyeron que existen fundamentos o bases razonables para afirmar que cierto tipo de delitos cometidos en México responden a un patrón de operación de actores estatales y no estatales, que se vincula directamente a las estrategias impulsadas desde espacios oficiales o criminales. En otras palabras, existen fundamentos razonables para concluir que el incremento de hechos delictivos de alto impacto no responde a la actuación aislada de sus perpetradores materiales, sino que los mismos se insertan a una política seguridad (en el caso del Estado) o de control sobre el territorio (en el caso del crimen organizado) en que la población ha sido el principal foco de ataque. Esta política se conforma, en parte, por las omisiones sistemáticas de las instituciones estatales para dar una respuesta pronta y efectiva a la perpetración de los hechos descritos.

Sobra decir que el informe es mucho más detallado en sus planteamientos. En todo caso, es oportuno destacar que esta forma de argumentar jurídicamente la posible existencia de una política (desde la lectura conjunta de acciones y omisiones) ha sido una estrategia ampliamente utilizada tanto en contextos nacionales como internacionales. Desde procesos penales, hasta informes parlamentarios o de comisiones de investigación o la verdad, la existencia de una política se ha establecido a través del examen concatenado de diversos hechos que apuntan hacia la misma conclusión. Es decir, ante la ausencia de documentos explícitos sobre la política, la misma se determina haciendo uso de prueba indirecta.

De la misma forma, es necesario reiterar que el informe de OSJI se plantea desde un estándar probatorio específico, i.e. los fundamentos razonables. Lo anterior, en términos más o menos concretos, implica que la información recabada no es exhaustiva o concluyente. Sin embargo, una vez que se ha establecido que existen fundamentos razonables sobre la comisión de un crimen, existe la indiscutible necesidad de desarrollar líneas de investigación que incorporen el análisis de contexto, con base en categorías propias del DPI (que es también, por la ratificación de los tratados relevantes, derecho mexicano).

Este es, al final de cuentas, el gran reto que Atrocidades innegables plantea a la sociedad mexicana en su conjunto y al gremio jurídico en específico. Ante las dimensiones de la crisis, es indispensable reenfocar los parámetros del debate jurídico, particularmente por lo que toca a las investigaciones penales. Para estos fines, será indispensable incorporar un análisis de contexto de los hechos delictivos, con base en las categorías propias del DPI, antes que continuar en un discurso tradicional de la excepcionalidad de la delincuencia que solo conduce a la fragmentación de las investigaciones.

Esta es la única vía para enfrentar jurídicamente la realidad. Esta es la única vía para identificar a las personas con mayor responsabilidad por la crisis que vivimos. Esta es la vía que deberán de caminar las instituciones nacionales, para lo cual la asistencia internacional será crucial. Esta es la vía que han recorrido otros países latinoamericanos. El ejemplo que nos dan a través de los resultados obtenidos es, sin duda, esperanzador.

Epílogo: Tal como lo propone Atrocidades innegables, la mejor vía para responder a esta situación será a través de las instituciones nacionales de justicia, operando en conjunto con la asistencia internacional. El informe no propone a la Corte Penal Internacional (CPI) como la vía idónea.

En todo caso, sobre este punto es oportuno señalar que en meses recientes la Oficina de la Fiscalía de la CPI determinó suspender su examen preliminar en la situación mexicana; el mismo había sido iniciado hace un par de años, en respuesta a diversas comunicaciones presentadas por actores nacionales e internacionales. Lo anterior no significa, sin embargo, que la propia Fiscalía no pueda reactivar dicho examen. Éste constituye una etapa pre-procesal, en la cual no se adoptan decisiones definitivas (es decir, que constituyan cosa juzgada internacional) sobre la competencia de la CPI o al admisibilidad de situaciones o casos. Con base en nueva información, la propia Fiscalía puede retomar (como lo ha hecho ya en algunas situaciones) un examen que había sido previamente suspendido.

Ximena Medellín Urquiaga. Profesora Asociada de la División de Estudios Jurídicos, CIDE. Twitter: @XMedellin

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] El único punto de claro encuentro entre el DPI y el DIH es los crímenes de guerra. Sin embargo, incluso en este punto ambas ramas del derecho contienen diferencias relevantes, que habrán de tenerse en mente al momento de incorporar las definiciones típicas internacionales en los códigos penales nacionales.

La asistencia técnica en derechos humanos: un reentendimiento de la soberanía estatal

El día de ayer concluyó la visita oficial a México de Zeid Ra’ad Al Hussein, Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En su conferencia de prensa final, el funcionario internacional afirmó (palabras más, palabras menos) que no hay ninguna vergüenza en que un Estado solicite ayuda internacional para enfrentar sus obligaciones en derechos humanos. Más allá del eco que esta frase pueda haber tenido en los medios de comunicación o en las redes sociales, la misma contiene una profundidad que, simplemente, no puede pasar desapercibida.

Durante los últimos meses, la atención sobre el caso mexicano, por parte de los organismos internacionales de derechos humanos, se ha incrementado de manera sensible. Esto no es, sobra decir, una mera casualidad, sino una respuesta directa al palpable deterioro de la situación humanitaria en nuestro país. De manera reiterada, distintos organismos internacionales han afirmado, desde sus mandatos específicos, que en México se vive una grave crisis de derechos humanos. La respuesta de las autoridades ante estos señalamientos ha sido también reiterada: “no estamos de acuerdo con las conclusiones”, “son generalizaciones injustificables e inaceptables”, “el informe tiene problemas metodológicos”, “los pocos testimonios con los que cuentan no respaldan su conclusión”, “no pueden arribar a esas conclusiones en pocos días de visita”, etc., etc., etc.

Esta confrontación, entre autoridades mexicanas y mecanismos internacionales, llegó a uno de sus puntos más álgidos cuando se acusó a Juan Méndez, Relator de Naciones Unidas contra la Tortura, de haber actuado en violación del código de ética que rige su desempeño  como titular de un mandato internacional.[1] La respuesta del Relator fue clara y contundente. En una extensa carta pública, Méndez afirmó, entre otros temas de importancia: “[m]e preocupa aún más que la discusión se centre ahora en mi ética e integridad profesional, como si disparar contra el mensajero pudiera ocultar los problemáticos hechos que señalé a su gobierno […].”[2]

Este alto grado de tensión no se ha repetido y, sin embargo, la actitud del gobierno mexicano tampoco ha cedido. Más allá del “renovado” discurso oficial sobre la apertura ante los mecanismos internacionales de derechos humanos, la reacción de las autoridades mexicanas ha sido esencialmente la misma frente al primer informe del GIEI, las observaciones preliminares de la visita in loco de la CIDH o los cuestionamientos del Comité contra las Desapariciones Forzadas o el Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias, por citar algunos.

El Alto Comisionado también tuvo mucho que decir a este respecto. En distintos momentos de su conferencia, Ra’ad Al Hussein reafirmó que existe un consenso entre los mecanismos internacionales sobre la gravedad de la crisis en México, a pesar de la intolerancia mostrada por las autoridades para aceptarlo. En este sentido, hizo un llamado expreso para privilegiar el diálogo sustantivo sobre la esencia de los problemas, en aquellos casos en que las autoridades discrepen con las conclusiones de los mecanismos. De manera enfática, el Alto Comisionado concluyó: “En lugar de matar al mensajero enfoquémonos en el mensaje. Todos estamos de su lado. Todos queremos ayudar a México.”

Esta afirmación nos regresa, entonces, al punto inicial de este comentario. Es urgente, necesario, indispensable, impostergable que las autoridades mexicanas (al igual que algunos sectores nacionales) reconsideren su malentendida concepción de “soberanía nacional”, para reconocer la oportunidad que implica la asistencia internacional en materia de derechos humanos. Tal como lo enfatizó el Alto Comisionado, esta sería, en realidad, una señal de fortaleza y no de debilidad por parte del Estado mexicano.

En efecto, la asistencia técnica en derechos humanos es una de las apuestas más importantes de la comunidad internacional en la materia. En términos generales, su objetivo es fortalecer a las instituciones públicas y a otros actores nacionales, como condición indispensable para un efectivo respecto y garantía de los derechos de las personas. Desde esta perspectiva, las acciones de asistencia son un complemento necesario (que nunca sustituto) de otros mecanismos de monitoreo, vigilancia o protección internacional de los derechos humanos, incluidas las medidas cautelares o provisionales, las quejas individuales, las visitas in loco o los informes periódicos.

Dada su relevancia, el 14 de diciembre de 1955, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó una resolución por la cual se estableció formalmente el Programa de Servicios de Asesoramiento y Asistencia Técnica en Materia de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.[3] Este programa, supervisado por la propia Oficina del Alto Comisionado (OACNUDH), se ha ido ampliando y fortaleciendo a través de las décadas. Su operación en el terreno se detona por una solicitud del propio Estado que será receptor de la asistencia. El diseño e implementación de las medidas concretas, que depende de un diagnóstico inicial a cargo de la propia OACNUDH, puede en muchos casos incluir la participación de expertos internacionales independientes. Sobra decir, entonces, que el grado de coordinación, colaboración o interacción entre actores nacionales e internacionales, en el marco de la asistencia técnica, dependerá de las condiciones reales de cada situación.[4]

Este programa representa solo una de las formas que puede tomar la asistencia técnica internacional en materia de derechos humanos, lo que no excluye la posibilidad de que la misma se establezca por otras vías. Como se ha dicho en otro momento, la creación del GIEI  es, en sí misma, una acción de asistencia técnica, derivada de (otro) mecanismo regional de protección a los derechos humanos. No es el objeto  de este comentario volver a reiterar la importancia del mandato del GIEI. Sin embargo, es relevante enfatizar que el respaldo del Alto Comisionado a la labor de este grupo no es el resultado de una extraña confabulación o conspiración internacional en contra de México, sino una posición de coherencia operativa en materia de asistencia técnica en pro de la protección de los derechos.

En casos distintos que el mexicano, la asistencia se ha dado (en paralelo al programa de asesoramiento antes mencionado), a través de mecanismos que han tomado una enorme relevancia pública. Un ejemplo concreto es la (ahora también famosa) Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG). Esta comisión fue creada con base en un acuerdo celebrado entre el gobierno de Guatemala y la propia Organización de las Naciones Unidas.[5] Su mandato es uno de los más robustos en temas de cooperación, asesoría y asistencia. Después de casi 10 años de operación, la CICIG, conformada por personal nacional e internacional, ha generado una productiva relación de trabajo con las autoridades nacionales, la cual ha derivado en acciones tan importantes como la acusación en contra el ex presidente guatemalteco, Otton Pérez Molía.[6] Otros ejemplos de mandatos aún más robustos de cooperación internacional, con miras a la integración de mecanismos mixtos para la investigación y persecución de graves crímenes son la Corte Especial para Sierra Leona o las Cámaras Extraordinarias de Camboya.[7]

Sería difícil en estas breves líneas ahondar más en todas las formas o grados que puede tomar la asistencia técnica internacional en derechos humanos. Sirva solo destacar, nuevamente, que la misma puede ir desde la creación de espacios de diálogo o debate, la asesoría en materia de implementación de estándares internacionales o el desarrollo de programas de capacitación institucional, hasta llegar a la acción conjunta o paralela en funciones de investigación y persecución de ciertos delitos, que constituyen también graves violaciones de derechos humanos. Las posibilidades son tan diversas como las necesidades. Lo que se requiere es, en primer término, la real apertura de los actores nacionales, particularmente las autoridades.

Por este motivo, debemos hacer nuestras otras de las palabras del Alto Comisionado: “ignorar lo que está sucediendo en este país no es una opción para nosotros y no debe ser una opción para los políticos.” Esta posición no es, aunque algunos quieran afirmarlo, un intervencionismo internacional. Las palabras de Ra’ad Al Hussein son, de hecho, la expresión de un compromiso real de la comunidad internacional con nuestro país. Nosotros debemos estar también a la altura, para responder a esta disposición de apoyo y asistencia, con miras al fortalecimiento del Estado mexicano.

En estos tiempos, una rancia idea de la soberanía nacional no puede ser un obstáculo. Desde una perspectiva moderna, aquélla no implica ya un poder inoponible del Estado; no significa, siquiera, un poder limitado por mecanismos de control. La noción más comprometida de la soberanía nacional es, de hecho, el ejercicio responsable de un poder que le ha sido encomendado a las instituciones públicas, para realizar los fines y propósitos que justifican la existencia misma de Estado. Uno de ellos, el más importante, es el respecto y garantía de los derechos de las personas. Es hora, entonces, que las autoridades mexicanas ejerzan nuestra soberanía de manera responsable, con una verdadera apertura a la asistencia técnica internacional en derechos humanos.

Ximena Medellín Urquiaga. Profesora e investigadora asociada del CIDE. Experta en derecho interanacional de los derechos humanos. Twitter: @xmedellin

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] De manera expresa, el Estado mexicano (a través de una carta enviada por el Embajador Jorge Lomónaco al Presidente del Consejo de Derechos Humanos), acusó a Juan Méndez de haber violado los artículos 12 y 13 del Código de Conducta para los Titulares de los Mandatos de los Procedimientos Especiales del Consejo de Seguridad. La versión en español de este código está disponible aquí.

[2] El texto completo de la versión en español de la carta de Juan Méndez puede consultarse aquí.

[3] Resolución 926 (X) de la Asamblea General de Naciones Unidas.

[4] Para más información sobre el programa se puede consultar, por ejemplo, “Fact Sheet No.3 (Rev.1), Advisory Services and Technical Cooperation in the Field of Human Rights”.

[5] El texto completo del “Acuerdo entre la Organización de Naciones  y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG)”, se puede consultar aquí.

[6] Dada la brevedad de este comentario es imposible hacer un recuento detallado de todas las acciones desarrolladas por la CICIG a través de casi una década. Sin embargo, es realmente importante conocerlas. Las mismas están disponibles en la página oficial de la propia comisión.

[7] Para más información sobre la creación, mandato y operación de estos dos órganos, se puede consultar sus páginas oficiales respectivas: http://www.rscsl.org/ y http://www.eccc.gov.kh/en