Deferencia no es indiferencia

En el marco de las relaciones de los poderes públicos, los jueces pueden ser deferentes a la autoridad por diversas razones. Si bien, la deferencia es una postura observable en la revisión de decisiones insertas en espacios de discrecionalidad que pretenden conseguir diversos objetivos —como definir políticas públicas, determinar tarifas de servicios o interpretar un concepto técnico—, en México existe poca discusión sobre sus implicaciones. La falta de uniformidad en el concepto y la ausencia de una metodología en su aplicación[1] conllevan a que se tengan connotaciones negativas sobre su aplicación. Incluso, en algunas ocasiones, el encuentro de posturas opuestas se debe más a esa carencia que a las implicaciones reales de la deferencia.[2] Por lo tanto, este texto busca plantear la discusión sobre su concepto, así como demostrar posibles justificaciones en la adopción de esta postura por parte de los tribunales mexicanos.

¿Qué significa que los jueces sean deferentes? ¿Deberían serlo? ¿Bajo qué contextos?

Conceptualmente, deferencia significa “adhesión al dictamen o proceder ajeno, por respeto o por excesiva moderación”.[3] Así, la deferencia deriva de una situación en la que un segundo tomador de decisiones acepta o adopta el criterio de un primer tomador de decisiones —por ejemplo, el juez hacia el legislador o la autoridad administrativa—. La aceptación del criterio del primer tomador de decisiones se justifica en la condescendencia o el respeto que se tiene a la institución y, por ende, a las decisiones tomadas por ésta.

Es cierto, los criterios judiciales mexicanos que reconocen expresamente esta postura son pocos, la mayoría coincide en que la deferencia encuentra justificación en el principio democrático. Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte reconoce deferencia al legislador al considerar que éste tiene legitimidad directa para decidir cuestiones que, precisamente por su impacto en la esfera jurídica de los gobernados, ameritan un consenso democrático —como distinciones en tarifas tributarias y penas para determinados delitos.[4] Los jueces consideran que a ellos no les corresponde decidir sobre la necesidad o conveniencia de una medida que deriva de un proceso democrático, por lo que se reconoce un margen de deferencia al legislador sobre ciertos límites.[5] En ese sentido, los jueces guardan respeto a la decisión del legislador, a menos que afecte derechos fundamentales, involucre indebidamente una categoría sospechosa, o bien, resulte “manifiestamente irrazonable”.[6] En estos escenarios, la regla de la deferencia se “rompería” y el juzgador podría anular la decisión por considerarla inconstitucional.

Asimismo, los jueces reconocen deferencia en atención a los límites del control judicial sobre decisiones insertas en contextos de discrecionalidad. Tanto el legislador como la Administración Pública requieren de espacios o márgenes de actuación libre para actuar en un determinado sentido.[7] Por un lado, el legislador requiere de márgenes de discrecionalidad para intervenir en sectores o materias específicas, establecer medidas para regular múltiples actividades, así como para imponer parámetros de actuación y sanciones para determinadas conductas, entre otras cuestiones. Por otro lado, la Administración y los órganos constitucionales autónomos requieren espacios de libre actuación para interpretar y aplicar las leyes. Precisamente, ante la indeterminación natural del lenguaje y el hecho de que las leyes no pueden prever todos los supuestos, los ejecutores de las normas requieren de espacios de libre apreciación que permitan dotarlas de eficacia y efectividad.

En concordancia con lo anterior, la deferencia también se justifica bajo un nuevo parámetro de control para evaluar las actuaciones de los órganos insertos en el modelo de Estado Regulador.[8] Al respecto, este modelo reconoce la inserción de órganos que ejercen una función regulatoria —con facultades cuasi jurisdiccionales, cuasi ejecutivas y cuasi legislativas— en sectores especializados por cuestiones de oportunidad y especialidad.[9] Esto implica que los órganos reguladores están encargados de interpretar, crear y aplicar normas con base en conocimientos especializados que, con frecuencia, escapan del lenguaje jurídico para adentrarse en diálogos técnicos e interdisciplinarios —como economía, ingeniería, informática, entre otros—. En este aspecto, los jueces reconocen que estos órganos ejercen una función regulatoria con amplios márgenes de discrecionalidad y bajo racionalidades técnicas para cumplir con su objeto legal y constitucional.

De esta manera, la deferencia es una postura inserta en una relación inversa donde a mayor discrecionalidad para tomar una decisión, menor será la intensidad del control judicial sobre la misma.[10] Esta relación surge de la fuerza normativa de los principios de división de poderes y democrático,[11] así como en el sentido que los jueces deben respetar el contexto de la toma de decisiones de las autoridades. De ahí que la deferencia consista en otorgar un peso o valor decisivo al criterio de la autoridad cuando ésta decide cuestiones que no se encuentran al alcance de jueces, ya sea por esos espacios de libre configuración o por cuestiones que ameritan decidirse en un proceso democrático. La deseabilidad o necesidad de reconocer deferencia adquiere mayor relevancia tratándose de sectores y materias especializadas que, para una correcta intervención y regulación, requieren de la aplicación de conocimientos técnicos y experiencia.

¿Deferencia como forma de exención del control judicial?

Podría pensarse que los jueces no deberían guardar deferencia hacia ninguna autoridad al momento de revisar sus decisiones. Finalmente, los jueces son quienes deben interpretar el significado y alcance de las normas con el objeto de resolver la controversia que se les plantea. En efecto, la función constitucional del Poder Judicial es fundamental para tener un contrapeso sobre decisiones mayoritarias que pudiesen lesionar y afectar derechos fundamentales. Por ello, la deferencia hacia ciertas decisiones conlleva, en ocasiones, una connotación negativa en el sentido que los jueces renuncian a su función de controlar posibles arbitrariedades o abusos por parte de la autoridad. Incluso, la adopción de esta postura se ha entendido como una especie de sumisión en la que los jueces son “cooptados” por el propio Estado.[12]

No obstante, la deferencia judicial no implica que los jueces abandonen el control de las decisiones por más discrecionales o técnicas que sean. Por el contrario, la deferencia como regla o principio de acción contempla la posibilidad de que los jueces revisen completamente las decisiones sujetas a escrutinio, aunque con cierta moderación en los aspectos discrecionales que enmarcan esa decisión. El hecho que los jueces moderen o disminuyan la intensidad de escrutinio sobre ciertos aspectos de una decisión no es lo mismo que dejar espacios exentos de control. Por el contrario, los jueces reconocen deferencia sobre la base de ciertos parámetros que permiten evaluar las decisiones atendiendo a su mérito y en el contexto en que se insertan.

Como se menciona anteriormente, en los tribunales mexicanos no existe uniformidad de criterios o una metodología clara para el reconocimiento de la deferencia; sin embargo, puede observarse que esta postura depende, en gran medida, de que la actuación supere una valoración de razonabilidad y proporcionalidad. En efecto, la discusión relevante sobre la deferencia se dirige más hacia la intensidad del control que ejercen los jueces sobre esos parámetros. Si bien el uso de estos estándares parte de un estudio con intensidad moderada, la aproximación de estos principios permite controlar arbitrariedades al mismo tiempo que limita una posible sustitución de funciones. Esto no es un tema menor pues, precisamente, la deferencia surge como postura respetuosa de las atribuciones correspondientes a cada órgano. Si las decisiones insertas en contextos específicos o que atienden a racionalidades técnicas o políticas pudiesen ser no solo anuladas sino reemplazadas por el juzgador, nos colocaríamos en una situación donde juzgar equivaldría a legislar o administrar.[13]

En ese sentido, los jueces serían deferentes con la actuación de la autoridad siempre que, de los hechos y la información que obre en el expediente, pueda llegarse razonablemente a la decisión adoptada.[14] Como puede observarse, el estándar de razonabilidad no exige una mayor comprobación del criterio o método observado por la autoridad para llegar a su razonamiento, sino que basta con que exista una concordancia práctica entre los hechos y el derecho utilizados para conformar la decisión controvertida. Asimismo, cuando la autoridad interpreta la ley que la faculta o normas emitidas por ella misma, el estándar de revisión requeriría que su determinación se realice bajo una construcción permisible.[15] Para tal efecto, los jueces pueden allegarse de diversos elementos como la afinidad de la norma con la intención legislativa, la consistencia con normas e interpretaciones emitidas anteriormente por el órgano, el proceso de creación regulatoria, entre otras cuestiones.

Por su parte, el estándar de proporcionalidad exigiría analizar si la decisión o actuación de la autoridad logra los objetivos plasmados por la norma de manera proporcionada al grado de afectación en la esfera jurídica del quejoso.[16] En este sentido, los jueces únicamente deben deferir con la medida adoptada por la autoridad cuando se compruebe que no existen otros medios para satisfacer la finalidad de la norma de manera menos lesiva. Al respecto, el análisis de proporcionalidad necesariamente exige la comprobación de medidas alternativas; sin embargo, es importante que el juzgador las considere únicamente para contrastarlas con la medida impugnada, y no para determinar la medida conveniente o idónea para el caso en concreto.

De esta manera, lejos de dejar espacios de decisión libres de control, los jueces reconocen deferencia a la autoridad a menos que su actuación resulte abiertamente desproporcional o irrazonable. Por ello, se menciona que la deferencia debe ser el resultado de un ejercicio razonado más que un presupuesto o principio aplicado ciegamente.[17] Esto no se contrapone con la presunción de deferencia que tienen ciertos aspectos de las decisiones de los órganos del Estado, pero exige que su reconocimiento sea sometido a ciertos estándares o parámetros mínimos de control. Ciertamente, la utilización de esta postura bajo estándares precisos otorgaría mayor certeza a los gobernados y a la autoridad respecto a la manera en que se revisan judicialmente ciertas decisiones.

Finalmente, la deferencia judicial podría conceptualizarse como regla, postura o principio de acción en el control judicial de actuaciones de los órganos del Estado. Su definición y alcance la inserta necesariamente en una situación en la que se ejerce control sobre una decisión, por lo que sería equivocado considerar que la deferencia implica una renuncia al control. Esto es, la deferencia supone —en esencia— una relación de respeto por la posición institucional de los órganos del Estado, así como por el contexto bajo el cual las autoridades toman decisiones para cumplir con su objeto. Ello no impide que los jueces controlen con mayor intensidad aquellos espacios de actuación que son legalmente reducidos, así como vulneraciones a derechos fundamentales o vulneración de otros principios constitucionales. Sin embargo, la aplicación de la deferencia muestra una pauta o método a seguir que limita la posibilidad de tener controles que pudieren sustituir decisiones para las que otros órganos se encuentran mejor posicionados que los jueces.

María José Badillo. Egresada de la Licenciatura en Derecho del CIDE, como abogada se ha enfocado en gobernanza de internet, antitrust y tecnología.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] Si bien no resulta indispensable utilizar una metodología para reconocer deferencia, puede ayudar a identificarla fácilmente para determinar qué supuestos ameritan el reconocimiento de esta postura frente a otros. Por ejemplo, los tribunales federales y la Suprema Corte de Estados Unidos reconocen diversos estándares de deferencia que ameritan el análisis de elementos y pasos distintos, mientras que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos utiliza tres pasos o factores específicos.

[2] Al respecto, el 3 de junio de 2020 el colectivo Tuitéame Derecho organizó un seminario virtual en donde se discutió sobre la existencia, alcance e implicaciones de la deferencia judicial. Link disponible:  https://www.youtube.com/watch?v=x-tyqYPEEwA

[3] Real Academia Española, “deferencia”, Diccionario de la lengua española, https://dle.rae.es/deferencia (consultada el 24 de junio de 2020).

[4] Ver criterios: PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. EL LEGISLADOR CUENTA CON UN MARGEN AMPLIO DE CONFIGURACIÓN, AL DEFINIR LAS TASAS Y TARIFAS. Jurisprudencia 1a./J. 77/2011; Tomo XXXIV; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época; Primera Sala, agosto de 2011; Pág. 118; Registro 161233 y CARTUCHOS PARA ARMAS DE USO EXCLUSIVO DEL EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA AÉREA. EL ARTÍCULO 84 TER DE LA LEY FEDERAL DE ARMAS DE FUEGO Y EXPLOSIVOS NO VULNERA EL ARTÍCULO 1o. CONSTITUCIONAL. Tesis Aislada 1a. CXC/2014 (10a.); Libro 6; Tomo I; Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Primera Sala, mayo de 2014, Pág. 535; Registro 2006424.

[5] Por ejemplo, la Primera Sala se pronunció en el amparo directo en revisión 5654/2016 en este sentido: “los principios de división de poderes y de representación política de las mayorías, se inclinan decididamente por dar un amplio margen de deferencia al legislador democrático. Ahora bien, esta deferencia tiene un primer límite. Como ya se dijo, ésta consiste en la necesidad de que exista una relación razonable entre el bien jurídico protegido por el tipo penal y la pena prevista (…). Por otro lado, toca analizar si la norma impugnada es compatible con el segundo límite aplicable a la libertad configurativa del legislador en la materia. Como decíamos, este límite exige que la penalidad, en abstracto, encuentre consistencia y sentido en una escala comparativa de niveles ordinales.”

[6] “Esta deferencia al legislador para la delimitación de los elementos integrantes de la tabla que contiene la tarifa, obedece a la intención de otorgar plena vigencia al principio democrático, dado que las circunstancias que se han descrito reflejan la dificultad para lograr consensos en torno a quiénes deben recibir el mismo trato frente a la ley, y quiénes son lo suficientemente distintos para pagar mayores impuestos o recibir más beneficios. A juicio de este Alto Tribunal, son los procesos democráticos los competentes para establecer tales distinciones.” PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA. EL LEGISLADOR CUENTA CON UN MARGEN AMPLIO DE CONFIGURACIÓN, AL DEFINIR LAS TASAS Y TARIFAS, Registro 161233.

[7] José Roldán Xopa, Derecho Administrativo (México: Oxford, 2008), 274-275.

[8] María José Badillo, La deferencia de los tribunales especializados en competencia económica, telecomunicaciones y radiodifusión (México: Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2018), 97.

[9] ESTADO REGULADOR. EL MODELO CONSTITUCIONAL LO ADOPTA AL CREAR A ÓRGANOS AUTÓNOMOS EN EL ARTÍCULO 28 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Jurisprudencia P./J. 46/2015 (10a.); Libro 26; Tomo I; Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Décima Época; Pleno; enero de 2016; Pág. 339; Registro 2010881.

[10] MOTIVACIÓN LEGISLATIVA. CLASES, CONCEPTO Y CARACTERÍSTICAS. Jurisprudencia P./J. 120/2009 Tomo XXX; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época; Pleno; diciembre de 2009; Pág. 1255; Registro 165745.

[11] Ídem.

[12] Javier Tejado Dondé, “Los juzgados cooptados por el regulador”, El Universal, septiembre 2015. https://www.eluniversal.com.mx/entrada-de-opinion/columna/javier-tejado-donde/cartera/2015/09/8/los-juzgados-cooptados-por-el (consultado el 24 de junio de 2020)

[13] En términos del Dr. Xopa: “los órganos deben realizar las funciones para las cuales fueron diseñados. La regulación del tipo de decisión administrativa y judicial y sus infraestructuras técnicas y de personal son absolutamente distintas: la decisión administrativa está para enfrentar el problema social, la decisión judicial lo está para enfrentar una litis cerrada. La administración está integrada por estructuras especializadas, la judicatura para resolver problemas jurídicos”. José Roldán Xopa, “Control jurisdiccional y discrecionalidad administrativa. Por qué juzgar no es administrar”, Estudios en Homenaje a Héctor Fix-Zamudio (México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM), 480-481.

[14] En los amparos en revisión 664/2011 y 785/2011 la Segunda Sala de la Suprema Corte se refiere a este principio en el sentido de que “la decisión discrecional debe sustentarse en hechos ciertos, acreditados en el expediente o conocidos por ser públicos y notorios, así como en las reglas formales conducentes”.

[15] El término de “construcción permisible” deriva del caso Chevron U.S.A., Inc. contra Natural Resources Defense Council, Inc resuelto en 1984 en Estados Unidos. La “deferencia Chevron” se refiere a que los jueces deben ser deferentes con la interpretación que realice la agencia sobre la ley que le otorga facultades, siempre que dicha interpretación se realice bajo una construcción permisible, en el sentido que sea razonable.

[16] En los amparos en revisión 664/2011 y 785/2011 la Segunda Sala de la Suprema Corte se refiere a este principio como “la proporcionalidad que debe existir entre las medidas que el acto discrecional involucre y la finalidad de la ley que otorga las facultades respectivas.”

[17] Badillo, La deferencia de los tribunales especializados, 118-119.

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