¿En qué consiste la reforma constitucional en materia de disciplina financiera?

De acuerdo a nuestro sistema constitucional, las entidades federativas sólo pueden contraer deuda pública con el gobierno federal. Para esto, la federación debe contar con ingresos, los cuales justamente han comenzado a ser insuficientes. Muestra de ello es el recorte al gasto público ya anunciado por el Secretario de Hacienda para los ejercicios de 2015 y 2016. Entre otros factores, la homologación de la tasa del IVA en fronteras, el incremento en la tasa del ISR para personas físicas, así como la caída en el precio internacional del petróleo, han impactado de manera significativa en la recaudación de ingresos federales. De ahí que estemos ante un contexto idóneo para someter a prueba la recién aprobada reforma constitucional que limita y condiciona la contratación de deuda de los estados y municipios.

Vale señalar que las finanzas públicas de las entidades federativas están constituidas por ingreso, gasto y deuda. El ‘gasto’ es el eje rector de las finanzas, toda vez que es indispensable para el funcionamiento del estado; los ingresos permiten hacer frente al gasto a través de impuestos locales y participaciones federales, las cuales representan alrededor de 30% del ingreso de los estados. Dada la situación en el mercado internacional de hidrocarburos y la caída en los ingresos petroleros, se estima una drástica disminución de las participaciones petroleras, al menos para las entidades federativas productoras de petróleo. En este sentido, las entidades federativas tendrán menos recursos para atender el gasto público y deberán recurrir al 1) aumento de impuestos o 2) la contratación de deuda.

En este sentido, el año pasado, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) anunció que las entidades federativas tenían un adeudo con el gobierno federal de $500 mil millones. A la fecha, Veracruz es el cuarto estado más endeudado del país después del Distrito Federal, Nuevo León y Chihuahua, con un saldo de $40 mil millones. Las finanzas públicas de este estado están resquebrajándose: los ingresos no alcanzan a cubrir el gasto, el gobierno pide prestado y la deuda aumenta. El endeudamiento promedio anual había sido hasta 2009 entre $1 mil y $2 mil millones, pero a partir de 2010 osciló entre $12 mil y $13 mil millones. De 2004 a la fecha, la deuda ha incrementado 80%. El contexto económico nacional e internacional no es favorecedor y la contratación de deuda pública parece ser un mecanismo ordinario de recaudación. Para muestra un botón:

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En este escenario financiero nacional, recién concluyó el proceso de aprobación de una reforma constitucional en materia de disciplina financiera –que en los próximos días será publicado en el Diario Oficial de la Federación-. La cual busca condicionar la contratación de deuda subnacional a la capacidad financiera de los estados y municipios. La intención de esta reforma es ajustar los niveles de endeudamiento de los estados a su capacidad económica para que aquéllos no se sobreendeuden y no comprometan sus ingresos.

Los trabajos legislativos comenzaron en 2013. En diciembre del año pasado, senadores del PRI, PAN, PRD, PVEM, PT y PANAL presentaron una iniciativa que reunía los esfuerzos legislativos anteriores. En febrero de este año, fue aprobada por el Congreso para, después, ser turnada a los estados. Algunos puntos destacables del dictamen aprobado son:

  1. Principio de estabilidad de las finanzas públicas. Este principio busca ser un eje de planeación democrática y de acción cotidiana ‘referente’ en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, y refuerza los principios constitucionales que rigen el gasto público: eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.
  1. Cámara bicameral de estudio financiero del Congreso de la Unión. Esta inclusión tiene por objeto constituir una instancia de control facultada para conocer y emitir observaciones a la SHCP mediante un análisis exhaustivo que revele las condiciones ‘reales’ de pago de los estados, cuando un estado solicite la contratación de deuda pública y aquél presente un nivel elevado de endeudamiento.
  1. Fiscalización de la deuda pública. Esta medida fortalece las funciones de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), por lo que hace a la fiscalización de los recursos públicos federales, de forma que aquel órgano tendrá a su cargo la supervisión de la contratación y aplicación de la deuda pública, así como el fincamiento de responsabilidades por el mal uso que las entidades federativas den a la deuda pública.
  1. Responsabilidad de servidores públicos. Esto implica la obligación de los funcionarios públicos de utilizar los recursos aprobados conforme a los requisitos legales y constitucionales, y especifica que aquéllos incurrirán en responsabilidad administrativa y penal, en caso contrario.
  1. Expedición de ley reglamentaria. La expedición de esta ley estará a cargo del poder legislativo federal y tendrá por objeto el establecimiento de límites y modalidades para la afectación de participaciones en garantía, la obligación de inscribir la deuda contratada anualmente en un registro público de deuda, la creación de un sistema de alertas que informe sobre el manejo de la deuda y la incorporación de sanciones para los servidores públicos.

A partir de esta reforma, las entidades federativas dirigirán su actuación conforme al principio de estabilidad de las finanzas públicas, lo cual implica que el gasto reflejado en el presupuesto de egresos se ajuste, en mayor medida, a la capacidad recaudatoria de los estados y los saldos de la deuda sean referentes para fijar los niveles de endeudamiento. En el caso de requerir financiamiento, las entidades federativas deberán someter su situación financiera a una instancia de control que emita las observaciones pertinentes sobre los niveles de endeudamiento; una vez otorgado el financiamiento, la ASF deberá fiscalizar el uso y destino de los recursos y, al mismo tiempo, fincar las responsabilidades penales y administrativas a los servidores públicos correspondientes.

Mediáticamente, la aprobación de esta reforma constitucional representa la intención de los poderes de la Unión de equilibrar las finanzas públicas de los estados y de la federación, y de fortalecer las medidas anticorrupción recientemente aprobadas por el Congreso de la Unión, como es el Sistema Nacional Anticorrupción. Además, fortalece las políticas de transparencia, de rendición de cuentas y de contabilidad gubernamental de las entidades federativas, lo cual fortifica el Estado de Derecho y garantiza la protección de los derechos humanos, en particular, el patrimonio de las actuales y futuras generaciones con potencial contributivo.

Sin embargo, es necesario mencionar que esto servirá de poco si no hay una aplicación efectiva de la ley. Por una parte, la expedición y la aplicación de la ley reglamentaria que establezca las modalidades y condiciones de endeudamiento público, así como el esquema de responsabilidades de los servidores públicos, y las adecuaciones que las legislaturas realicen al orden jurídico local, son sólo algunos de los retos fundamentales para concretar esta reforma. Por lo que hace a las condiciones de contratación y al esquema de responsabilidades, la sociedad civil desempeña un papel imprescindible: éste deberá ser el verdadero contrapeso a la actuación de las autoridades.

Lidana Montoya. Abogada por el CIDE. Twitter: @lidana_montoya

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