México 2006-2012: Una revisión de la violencia y el sistema de justicia penal

Cada sexenio tiene su sello. Con frecuencia es recordado por los aspectos más relevantes de las políticas adoptadas durante el mismo. El sexenio de Carlos Salinas de Gortari fue el de la apertura comercial y la llegada de los economistas al poder. El de Ernesto Zedillo fue el gobierno de la transición democrática. El sexenio de Vicente Fox fue el de la institucionalización de la transparencia, pero también el de los proyectos incumplidos. El de Felipe Calderón fue el sexenio de la guerra contra las drogas. De acuerdo con datos del INEGI, de 2006 a 2012, hubo 132,065 homicidios en el país (véase gráfica 1). Durante el sexenio anterior, cuando fue presidente Vicente Fox (2000-2006) hubo un total de 70,899 defunciones por homicidio en el país (INEGI, sf.). Esto representa un aumento de 86% entre un sexenio y otro. La tasa de homicidios dolosos en el país pasó de 9.7 por cada cien mil habitantes al inicio del sexenio calderonista (2007) (Escalante, 2009) a 17.9 en 2010,[1] revirtiendo la tendencia decreciente de las dos décadas anteriores.

En este sentido, Eduardo Guerrero señala que, durante 2007, 53 municipios registraron, en promedio, una ejecución mensual. En 2008, la cifra aumentó a 84, y a 131 en 2009. Para 2010, hubo 200 municipios que cumplieron con esta condición. Es decir, hubo un incremento de 277% en el número de ejecuciones registradas entre 2007 y 2010 (Guerrero, 2011). Entre 2007 y 2010, el robo a instituciones bancarias creció 90 por ciento; la extorsión, 100%; el robo de vehículos con violencia, 108%, y los secuestros, 188%. A nivel nacional, el número de organizaciones firmantes de “narcomantas”[2] casi se triplicó de 2007 a 2008 y creció más del doble entre 2009 y 2010 (Guerrero, 2011). Esta violencia, según Guerrero (2011), se concentró en algunos municipios y regiones del país, especialmente en Chihuahua y Baja California. Ciudad Juárez, en Chihuahua, tuvo en 2012 un índice de 229 homicidios por cada cien mil habitantes.[3] En Tijuana, municipio de Baja California, en el lapso de un año fueron asesinadas 1 222 personas (Guerrero, 2011).

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El aumento en el número de homicidios durante el sexenio no sólo afectó a la ciudadanía. El número de autoridades asesinadas también aumentó considerablemente durante el periodo. De acuerdo con la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), de diciembre de 2006 a junio de 2011, fallecieron 2,886 elementos de seguridad, pertenecientes a los tres niveles de gobierno por ejecución, enfrentamientos y agresiones en contra de la autoridad. Las corporaciones de policías municipales fueron las que reportaron el mayor número de fallecidos: 1,296 policías municipales perdieron la vida en enfrentamientos durante el mismo periodo (SSP, 2011). En 2013, el INEGI reportó 22,063 homicidios (INEGI, sf.),[4] mostrando una ligera reducción frente a los años anteriores. El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) también identificó una tendencia a la baja: reportando un total de 18,331 homicidios en 2013 y 15,646 en 2014 (SESNSP, 2015). Aunque es posible ver una disminución en el número de estos delitos, se trata aún de cifras preocupantes que evidencian un contexto violento.

¿Qué sucedió entre 2006 y 2012 que explica el aumento en el número de delitos, especialmente de homicidios? ¿Qué podemos predecir para los próximos años? Este texto pretende ser un primer acercamiento al fenómeno de la violencia que caracterizó a México durante el sexenio 2006- 2012 con un doble objetivo: por una parte, busca explicar el contexto en el cual se llevó a cabo la Primera Encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social (Pérez Correa y Azaola, 2012), cuyos datos utilizan todos los trabajos incluidos en este libro; por otra, busca explicar las inercias institucionales a las cuales se enfrentó —y enfrenta— la actual administración y a las que se enfrentará también la reforma penal que entrará en pleno vigor en 2016.

La violencia

¿Por qué aumentó la violencia entre 2006 y 2012? Desde la academia se han propuesto algunas explicaciones. Varios estudios vinculan las intervenciones del gobierno, especialmente las de las fuerzas federales, con la escalada de violencia. Fernando Escalante, por ejemplo, muestra una relación estadística entre el uso de fuerzas federales (con los operativos conjuntos) y el aumento en el número de homicidios, y adelanta algunas hipótesis que expliquen esta relación, relacionadas precisamente con la sustitución de policías municipales por fuerzas federales (Escalante, 2011). José Merino corrobora las relaciones señaladas por Escalante.

Los estados con operativos tienen tasas de homicidios al nivel de algunos de los países más violentos del mundo, como Venezuela o Colombia; los estados violentos sin operativos se ubican en niveles similares a Rusia; mientras el resto del país se parece a naciones como Costa Rica o Lituania […] Parece haber un patrón más o menos compartido (Nuevo León y Tamaulipas son excepciones): un aumento inmediato en el número de homicidios después de iniciado el operativo conjunto, luego una estabilización de la tasa en los siguientes meses para volver a crecer hacia el final de la serie (Merino, 2011).

En su estudio seminal sobre violencia, armas y drogas, Jeffrey Miron mostró que las diferencias en los índices de violencia entre países podían ser explicadas por la intensidad con la que se aplicó la política prohibicionista. De acuerdo con dicha tesis, la intensidad con que se aplica la prohibición de sustancias —medida como número de incautaciones— y la violencia están positivamente relacionadas, incluso más que la disponibilidad de armas (Miron, 2001). Un estudio del International Centre for Science in Drug Policy (icsdp) evalúa esta misma hipótesis (ICSDP, 2010).[5] El estudio concluye que cuanto más “dura” es la implementación de la política (medida, por ejemplo, en el gasto destinado a prevenir y sancionar delitos contra la salud, en el incremento de elementos de seguridad desplegados o en el aumento en el número de casos procesados en la materia), se registra un mayor número de homicidios.

De ser cierta esta tesis, el número de operativos realizados para poner en práctica la política antinarcóticos durante el sexenio calderonista podría servir como un indicador para medir la dureza con la que se implementó la política de control de drogas durante el sexenio y así explicar el aumento en los delitos violentos.

El 11 de diciembre de 2006, diez días después de tomar protesta del cargo como presidente, tras una de las elecciones más competidas en la historia de México, Felipe Calderón anunció el primer operativo conjunto para combatir al crimen organizado.[6] La Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) inició su participación en este operativo con 4,260 elementos del ejército y la fuerza aérea mexicanos. Menos de un mes después, el 4 de enero de 2007, el gobierno federal envió 3,500 efectivos del ejército a la ciudad de Tijuana. El 21 de enero de 2007, el gobierno anunció nuevos operativos en Baja California, Guerrero, Chihuahua, Durango y Sinaloa (Presidencia, 2007). En el Operativo Guerrero participaron, inicialmente, un total de 6,388 soldados del ejército; en la Operación Conjunta Sierra Madre (Chihuahua, Durango y Sinaloa) participaron 9,054 efectivos.

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A lo largo de la administración (2006-2012), el número de operativos creció de manera significativa (véase el cuadro 1). En algunos de éstos, participaron fuerzas federales de seguridad —ejército, marina y policía federal— junto con las fuerzas locales —policías estatales y municipales—. En otros, en cambio, participaron exclusivamente fuerzas federales, principalmente, el ejército (Sedena) y en los últimos años la marina (Semar, 2011; 2011a).[7] Además, el número de militares desplegados en el territorio nacional aumentó a lo largo del sexenio. Mientras que en 2005, hubo un promedio anual de 37,253 elementos del ejército (Sedena) desplegados en el país, el promedio anual en 2011 fue de 49 650 (Sedena, 2011).

Otros estudios afirman que los problemas de violencia están más ligados con las intervenciones de las instituciones de seguridad federales en los ámbitos locales. De acuerdo con dicha tesis, la remoción de actores claves locales (líderes) de los grupos de narcotraficantes desequilibraron los acuerdos informales establecidos, y como consecuencia generaron vacíos de poder a la vez que crearon incentivos para que otros grupos de narcotraficantes se disputaran el espacio (ICSDP, 2010).

La hipótesis de Fernando Escalante vincula la violencia en el país con el uso de fuerzas federales para tareas de orden local. De acuerdo con este autor, la sustitución de las fuerzas locales por fuerzas federales alteró los arreglos locales e informales y propició las condiciones de violencia (Escalante, 2011). Según Escalante, una de las funciones claves de la policía local es hacer valer arreglos informales. La intervención de las fuerzas federales durante el sexenio calderonista, marginó a las policías locales y despareció los arreglos informales existentes, no así los mercados informales. Ello generó incertidumbre y disputas por los mercados.

Otra explicación propone que la violencia es la consecuencia natural de tener grandes mercados desregulados (que representan enormes ganancias) que operan sin reglas ni tribunales establecidos para resolver disputas (ICSDP, 2010: 15-17 y Escalante, 2011).[8] Al no tener reglas establecidas y medios institucionales de solución de conflicto, los grupos que compiten usan la violencia como medio para proteger sus intereses y resolver sus conflictos. Cuando la autoridad interviene para incidir en el mercado, la respuesta es igual que la que habría hacia otro grupo competidor que intenta apoderarse del mercado. Esta última explicación, sin embargo, no da cuenta de la variación en el tiempo en términos de cifras delictivas.

Todas las tesis sobre el incremento de la violencia tienen algún sustento y quizás resulta más útil pensar en una combinación de las mismas para explicar los resultados. Pero independientemente de las explicaciones sobre los aumentos en los índices de violencia resulta importante resaltar un fenómeno específico de la violencia del último sexenio que suele obviarse en estas explicaciones: la violencia de la cual hizo uso el Estado para aplicar la política de drogas y de delincuencia organizada. Existen varios datos que indican un importante aumento en la violencia oficial —es decir la violencia desplegada por diversas autoridades a lo largo del sexenio—. Ello se puede constatar a través de diversos indicadores. Uno de estos es el número de denuncias de presuntas violaciones a los derechos humanos cometidas por miembros de las instituciones federales de seguridad. Como se muestra en el Cuadro 2, a lo largo del sexenio se aumentó considerablemente el número de acusaciones realizadas en contra las instituciones de seguridad federal por violaciones a los derechos humanos.[9]

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El aumento en el número de quejas recibidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) no fue generalizado. Mientras que el total de quejas recibidas durante el período 2006-2011 aumentó en 89.8 por ciento, el aumento en quejas que señalaron como presuntas responsables a la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y a la Secretaría de Marina (Semar) fue de 831% y 1,962% respectivamente. Asimismo, es de notar que, para 2008, el 20.5 por ciento de las quejas recibidas por CNDH fueron en contra de la Sedena. Ese año, por primera vez desde la creación de la CNDH, la Sedena ocupó el primer lugar como la más señalada por presuntas violaciones a los derechos humanos de entre 493 autoridades señaladas (en 2006, por cierto, la Sedena no figuraba en la lista de las primeras 10 autoridades mencionadas). En 2009, casi 30% de las quejas recibidas señalaban a la Sedena como responsable de alguna violación[10] y durante 2011 la Sedena continuó como la autoridad más señalada por presuntas violaciones a los derechos humanos.

Si bien es cierto que las denuncias no demuestran culpabilidad (en términos procesales) muestran una creciente preocupación de la población hacia el desempeño del ejército.[11] Y, aunque el ejército mexicano sigue teniendo una de las más altas tasas de confianza del país —y de la región—, la confianza hacia esta institución disminuyó considerablemente durante el sexenio calderonista (Latinobarómetro, 2011). Mientras que en 2006, 28% de la población decía tener mucha confianza en las fuerzas armadas, en 2010 este número bajó a 19%. Asimismo, en 2006, 21% de la población dijo tener “poca confianza” en las fuerzas armadas, para 2010 esta cifra aumentó a 29.4% (dentro del rango “ninguna confianza” la diferencia es menor). A pesar de ello, actualmente el ejército mantiene altos niveles de confianza, aunque es posible ver la tendencia a la baja de dichos niveles mientras aumentan los niveles de desconfianza. De acuerdo con la empresa Parametría, en 2012, 75% de la población encuestada dijo tener mucha o algo de confianza en el ejército mientras que 23% dijo tener poca o nada. En 2014, 60% de la población encuestada dijo tener algo o mucha confianza en el ejército, mientras que 38% dijo tener poca o nada (Parametría, 2014).

Un segundo indicador de violencia oficial está en los datos del uso de la fuerza letal, es decir del uso de la fuerza pública que resulta en la muerte de un ciudadano o ciudadana. Los datos muestran que durante el periodo estudiado (2006-2012), la fuerza usada por las instituciones federales de seguridad fue crecientemente letal. Las cifras de civiles muertos durante enfrentamientos reconocidas por el ejército ascendían, hacia finales del sexenio, a más de 3,200 personas, mientras que la marina presentaba un saldo de 280 civiles muertos en enfrentamientos. Como muestra el cuadro 4, entre 2007 y 2011, hubo un aumento constante en el número de personas muertas en enfrentamientos contra la Sedena o la Semar. Es decir, el uso de la fuerza letal por parte de la Sedena y la Semar fue aumentando conforme transcurría el sexenio. De igual forma aumentaron las detenciones realizadas por las fuerzas armadas en materia de narcotráfico y delincuencia organizada.

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La violencia estatal usada para combatir a los grupos de narcotráfico y de delincuencia organizada se presentó como un fenómeno temporal: necesaria bajo las circunstancias de violencia que se vivían en el país, pero temporal. Sin embargo, se constitucionalizó e hizo permanente a través de la reforma penal de 2008.

Como se menciona en la introducción de este libro, en 2008 se aprobó a nivel federal una reforma constitucional en materia del sistema de justicia penal, seguridad pública y delincuencia organizada (DOF, 2008) que tuvo dos ejes fundamentales, pero contradictorios (Madrazo, 2014). Por una parte, la reforma incluyó una transformación del modelo de sistema de justicia penal que rediseñó el proceso penal aplicable a delitos “ordinarios” (es decir los delitos no ejecutados en modalidad de delincuencia organizada) para simplificar el proceso penal y darle un carácter acusatorio y una prevalencia al principio de oralidad. Por otra, se estableció un régimen especial o de excepción para individuos acusados de cometer delitos en modalidad de delincuencia organizada, en el que se restringen determinadas garantías y derechos fundamentales. A grandes rasgos el régimen especial estableció las siguientes disposiciones:

  • Una definición de delincuencia organizada, lo cual impide así que el legislador secundario pueda modificar la definición en el tipo penal.
  • La inclusión de la figura del arraigo en la constitución para casos de delincuencia organizada (aunque en un artículo transitorio se estableció que hasta que no entrara en plena vigor el sistema penal acusatorio, el arraigo podía usarse por cualquier delito calificado como grave).[12]
  • La limitación al derecho a compurgar la pena en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio como un medio para la reinserción social.
  • El establecimiento de centros especiales, con medidas de vigilancia específicas, para la prisión preventiva y la ejecución de las sentencias para los acusados de delincuencia organizada.
  • La facultad de la “autoridad competente” para restringir la comunicación de los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada con terceros, salvo con su abogado defensor.
  • El establecimiento de la prisión preventiva oficiosa para casos de delincuencia organizada (entre otros delitos).
  • La posibilidad de reservar el nombre y los datos de quién acusa.
  • La posibilidad de otorgar valor a las pruebas realizadas en la fase de investigación cuando no puedan ser reproducidas en juicio o exista riesgo para testigos o víctimas, a diferencia de lo que sucede en el régimen ordinario donde toda prueba recabada en la fase de investigación, necesariamente debe reproducirse en el juicio oral para dar derecho al acusado a refutar toda prueba.

Además, la definición de delincuencia organizada que quedó establecida en el artículo 16 de la Constitución es sumamente amplia, ya que atiende a la intención de cometer delitos de forma permanente y no a la gravedad de las conductas realizadas. De acuerdo con dicho artículo “por delincuencia organizada se entiende una organización de hecho de tres o más personas, para cometer delitos en forma permanente o reiterada, en los términos de la ley de la materia”. Dicha definición permite que cualquier conducta delictiva pueda considerarse delincuencia organizada si se trata de tres o más personas que buscan cometer un delito de forma permanente. Recordemos, por ejemplo, que la ex dirigente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, Elba Esther Gordillo, fue acusada por delincuencia organizada.

Como advierte Alejandro Madrazo (2014: 9-10), además de la amplitud de aplicación del régimen excepcional, los dos ejes entrarán en vigor a destiempo. Mientras que el rediseño al proceso penal aplicable a delitos “ordinarios” (es decir la reforma del proceso acusatorio) entrará en plena vigencia hasta 2016, el régimen de excepción entró en vigor con la aprobación de la reforma. En otras palabras, para 2016, las autoridades penales llevarán ocho años actuando en un régimen de excepcionalidad que limita los derechos de debido proceso de los acusados a la vez que amplía las facultades de las autoridades y les da mayor discrecionalidad.

¿Qué tipo de autoridades generó la reforma penal? ¿Cómo actúan en la aplicación cotidiana de leyes? ¿Qué fortalezas y debilidades tienen? Los datos de la Primera Encuesta realizada a Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social (Pérez Correa y Azaola, 2012) permiten una evaluación de las autoridades penales federales al terminar el sexenio. La encuesta tiene limitaciones por tratarse de una herramienta que sólo evalúa a la población sentenciada e interna en el sistema penal en el 2012. Además, se trata de una encuesta de percepción. Sin embargo, los datos que aporta nos permiten vislumbrar algunos de los retos a los que se enfrentará la reforma penal y nos permiten conocer a las autoridades que actualmente operan el sistema de justicia penal.

En este libro se evalúan distintas instituciones del sistema penal. Algunos de los estudios dan cuenta del contexto institucional generado por la guerra contra las drogas. Otras, simplemente muestran el actuar cotidiano de las instituciones penales federales. Los textos aquí presentados muestran una cara de las instituciones que invita a la reflexión sobre las necesidades, posibilidades y retos de nuestro sistema penal. No podemos obviar algunas de las conclusiones que presentan los autores de este libro al pensar en la tarea que implicará la entrada en vigor del sistema penal acusatorio en 2016.

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Catalina Pérez Correa. Investigadora y profesora de tiempo completo de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Coordinara del libro De la detención a la prisión. México 2006-2012: una revisión de la violencia y el sistema de justicia penal. CIDE. 2015. Twitter: @cataperezcorrea

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[1] Si bien el incremento ha sido en casi todos los estados del país, los aumentos más importantes, drásticos en algunos casos, se han concentrado en una decena de estados (Chihuahua, Baja California, Durango, Sinaloa, Nuevo León, Tamaulipas, Guerrero, Michoacán, Nayarit y Morelos). Véase, aquí.

[2] Mensajes dejados en la vía pública, firmados por organizaciones criminales.

[3] De acuerdo con el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal, en 2013 y, por tercer año consecutivo, Ciudad Juárez fue la ciudad más violenta del mundo. Véase Cacho y Sarre (2013). Como comparación, El Salvador, uno de los países más violentos del mundo, tuvo en 2010 una tasa de homicidios de 71/100 000.

[4] Al momento de escribirse este texto, no habían datos para 2014 en el sistema de estadísticas de mortalidad del INEGI.

[5] En dicho estudio se evalúan 306 artículos arbitrados que analizan (empíricamente) la relación entre la imposición de políticas prohibitivas en materia de narcóticos y la violencia. El estudio concluye que existe una relación positiva entre la intensidad con la que se aplica la política prohibicionista y la violencia. (ICSDP, 2010).

[6] Dicha operación se basó en la coordinación entre la Secretaría de la Defensa Nacional, la Secretaría de Marina, la Secretaría de Seguridad Pública Federal y la Procuraduría General de la República para hacer frente a la delincuencia organizada y fue conocida como “Operativo Con- junto Michoacán” (Presidencia, 2006).

[7] Nótese que el cuadro 1 muestra el número de operativos “en el combate contra el narcotráfico”.

[8] Estos mercados no solo abarcan los mercados de las drogas sino al comercio informal en general, el cual representa importantes ingresos para quienes los regulan informalmente.

[9] Los motivos de las quejas varían. Por ejemplo, en 2011, se abrieron 2 540 expedientes (en contra del total de autoridades) por “faltar a la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficacia en el desempeño de funciones, cargos y comisiones”. En 2009, se abrieron 1527 expedientes de queja por este motivo, y en 2010, 2 222. En 2011, se presentaron 1 774 quejas por “detención arbitraria”. En 2009, se abrieron 1289 expedientes de queja por este motivo, y en 2010, 1197. En 2011 se abrieron 1 626 quejas por “trato cruel, inhumano o degradante”. En 2009, se abrieron 1 105 expedientes de queja por este motivo, y en 2010, 1179.

[10] Es importante señalar que no todas las quejas concluyen con un reporte en contra de alguna autoridad.

[11] La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) ha agregado recientemente a la marina dentro de la lista de autoridades evaluadas. En 2011, la mari- na obtuvo 50 por ciento de respuestas de “mucha confianza” y 28 por ciento de “algo”. En esa misma encuesta, el ejército obtuvo 46% de “mucha” confianza y 28.4% de “algo” (INEGI, 2011). En el caso de la policía, las encuestas no distinguen entre policías locales y federales

[12] Véase el artículo transitorio undécimo del decreto, gracias a la cual se reforman y adicionan diversas disposiciones de la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos.

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