¿Por qué está fallando la política nacional de cambio climático?

La 21ª sesión de la Conferencia de las Partes (COP) se materializó en un acuerdo histórico para combatir el cambio climático y avanzar hacia un futuro bajo en emisiones: el Acuerdo de París. Al día de hoy, más de 190 países se han unido en una causa común, han reconocido la amenaza que plantea el cambio climático, y han optado por reforzar la respuesta mundial frente a este fenómeno.

México ha sido un actor relevante en estos esfuerzos internacionales: firmó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en 1992, fue uno de los primeros países en ratificar el Protocolo de Kyoto, fue la primera economía en desarrollo en presentar una contribución determinada a nivel nacional (NDC)[1], y ratificó el Acuerdo de París en 2016.

Como parte de estos compromisos, en México se han expedido diversos instrumentos jurídicos y arreglos institucionales para regular e implementar medidas de mitigación y adaptación al cambio climático. Incluso el objetivo de la CMNUCC[2] de regular las emisiones de gases de efecto invernadero para evitar interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático se incorporó a la Ley General de Cambio Climático (LGCC) publicada en junio de 2012.

La LGCC determinó los instrumentos de planeación de la política nacional de cambio climático, definió las facultades de los tres órdenes de gobierno, y estableció las bases para una política climática de largo plazo. Además, la LGCC incorporó referencias al Acuerdo de París y a su objetivo de mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de 2 °C —con respecto a los niveles preindustriales—.[3]

La articulación de mandatos para los diferentes niveles de gobierno promovió una participación más activa de los estados y municipios en la acción climática. Sin embargo, desde la formulación de la LGCC, se manifestaron diversas preocupaciones sobre la posible descoordinación de las autoridades al momento de operar en el nuevo Sistema Nacional de Cambio Climático (SINACC).[4] La falta de pautas claras de coordinación entre las autoridades, inmersa en una dinámica de capacidades institucionales y voluntad política, generó inquietudes sobre los posibles desaciertos del diseño de la política nacional de cambio climático.

Desde el principio, uno de los desafíos de la normatividad era lograr que la ejecución de las acciones de distintos niveles de gobierno conformara una política climática consistente. No obstante, de acuerdo con la información disponible, la ejecución de estas acciones está lejos de conformar una política sistemática y coherente con los compromisos adquiridos por México en el Acuerdo de París.

En este sentido, es necesario preguntarse ¿cuáles han sido los avances de la política de cambio climático? ¿Cuáles han sido sus problemas? ¿Nos hemos acercado al cumplimiento de los objetivos de mitigación y adaptación? El Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC), con la reciente publicación de su evaluación del avance subnacional de la política de cambio climático[5], responde algunas de estas inquietudes. Sin embargo, los resultados de la evaluación no son muy alentadores.

Es necesario recordar que el INECC, como organismo técnico y científico, tiene a su cargo la evaluación de los instrumentos de planeación de la política nacional de cambio climático, incluyendo el cumplimiento de los objetivos de adaptación y mitigación previstos en la LGCC. Por ello, el INECC publicó los resultados de una evaluación estratégica de la política nacional de cambio climático y formuló diversas recomendaciones. Como parte de esta evaluación, se revisaron las políticas, programas y acciones públicas tanto en materia de mitigación —específicamente, generación de energía eléctrica, transporte y la gestión de residuos sólidos urbanos— como de adaptación.

La primera conclusión de la evaluación muestra que incluir la transversalidad del cambio climático en la política de los diferentes sectores analizados ha sido “un reto”.[6] El análisis de los diferentes planes y programas subnacionales demuestra que las acciones de gobierno identificadas no conforman una política sistemática. Como fue mencionado, esta preocupación se había manifestado desde el diseño de la LGCC, junto con la ausencia de objetivos específicos para las autoridades.[7]

Aunado a lo anterior, a pesar de que se ha construido una plataforma —a nivel federal— para atender el cambio climático, las autoridades no ejercen sus atribuciones ni se da seguimiento a las acciones de mitigación y adaptación contenidas en los instrumentos normativos y de planeación. Además, la coordinación de ciertos sectores con la política de cambio climático es marginal e incluso inexistente.

Por ejemplo, el INECC destacó que los estados y municipios no consideran las acciones de ahorro de energía, eficiencia energética, generación distribuida y uso de energías limpias. Asimismo, en el caso de los Programas de Gestión para Mejorar la Calidad del Aire (ProAire)[8], las autoridades emiten e implementan una normativa con perspectiva de calidad del aire, pero no la consideran como una acción en materia de cambio climático. De igual forma, en el caso del sector transporte —que además es la principal fuente de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero en México—[9] se contempla como objetivo la consolidación de ciudades que faciliten la movilidad, pero los programas ignoran la incidencia del transporte en el cambio climático.

Sin duda, la toma de decisiones de carácter transversal representa un costo y requiere canales institucionales efectivos para ser funcional.[10] No obstante, es necesario mejorar la coordinación en todos los niveles de gobierno y evitar la superposición de responsabilidades entre las autoridades que operan en el SINACC. Por estas razones, el INECC formuló recomendaciones, entre ellas:

  • La emisión de lineamientos mínimos para la elaboración de programas de cambio climático municipal a cargo de Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) con el apoyo técnico del INECC.
  • La realización de acciones de coordinación en materia de ahorro de energía, eficiencia energética, energías renovables, cogeneración o generación limpia distribuida; tanto en entidades federativas como en municipios.
  • La formulación de las acciones de coordinación necesarias —a cargo de los responsables del sector transporte en los tres órdenes de gobierno— para que se vinculen las políticas, programas y acciones de transporte con la mitigación y la adaptación al cambio climático.
  • Realizar las acciones de coordinación necesarias para que la planeación nacional de desarrollo vincule las metas de energías limpias con los objetivos de mitigación.
  • La formulación, implementación y monitoreo de ProAire que aseguren la vinculación de dichos instrumentos con las variables pertinentes de la política nacional de cambio climático.

En segundo lugar, la evaluación muestra que hay avances en la disponibilidad de la información pública gubernamental relevante para hacer frente al cambio climático —principalmente, en el ámbito federal—. No obstante, el INECC también reconoce que el acceso a la información de la materia es complejo en las entidades federativas y que la información es inaccesible —o incluso inexistente— en el ámbito municipal. Asimismo, la información de las entidades federativas puede ser distinta de la que proveen las instancias federales.

Aunado a lo anterior, la información relativa a las emisiones de las fuentes puntuales[11] del sector de generación de energía eléctrica no está disponible públicamente. A diferencia del Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes —instrumento de política ambiental que difunde la información sobre las emisiones de sustancias listadas en la NOM-165-SEMARNAT-2013— que permitía la consulta de las emisiones de dióxido de carbono a partir del umbral de 100 toneladas por emisor, el Registro Nacional de Emisiones de Gases y Compuestos de Efecto Invernadero (RENE) no está disponible para todo el público.

La inexistencia de la información y la imposibilidad de consultar la existente son dos de los elementos que explican las diferencias significativas en el conocimiento disponible y en la capacidad de respuesta de las autoridades.[12] Por estas consideraciones, el INECC formuló varias recomendaciones en materia de acceso a la información:

  • Poner a disposición del público toda la información gubernamental relacionada con políticas, programas y acciones dirigidas a la mitigación y adaptación. Esta recomendación se extendió a los miembros del SINACC, a la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, a los gobernadores de las entidades federativas y a los presidentes municipales.
  • Realizar las acciones necesarias para que el informe anual de la situación general del país en materia de cambio climático incluya los instrumentos de política desarrollados en los estados y municipios del país.
  • La integración de mecanismos de coordinacióninterinstitucional y de gestión de la información sobre cambio climático. Específicamente, en cuanto a la divulgación de la información, se deben formular contenidos diferenciados atendiendo a la gran diversidad de audiencias —con el objetivo de consolidar y fortalecer la participación pública—.

En tercer lugar, en estrecha relación con los problemas identificados anteriormente, el INECC no encontró evidencia de que el incremento de los riesgos y daños que podrían causar los fenómenos asociados al cambio climático sean plenamente entendidos por las comunidades afectadas y por las autoridades responsables. Al respecto, es necesario considerar que la LGCC prevé la elaboración de un atlas de riesgo como medida de adaptación. Dicho atlas es un documento que recoge las evaluaciones de riesgo en asentamientos humanos, regiones o zonas geográficas vulnerables; considerando los escenarios climáticos actuales y futuros.[13]

Las dependencias, las entidades federativas y los municipios deben utilizar la información contenida en los atlas de riesgo para elaborar los planes de desarrollo urbano, reglamentos de construcción y ordenamiento territorial de las entidades federativas y los municipios. Asimismo, dicha información debe utilizarse para prevenir y atender el posible desplazamiento interno de personas provocado por fenómenos relacionados con el cambio climático.[14] No obstante, el INECC identificó varios problemas con estas acciones de adaptación.

Por un lado, no existe un lenguaje común tratándose de conceptos como vulnerabilidad, resiliencia e incluso adaptación. Aunque estos conceptos se encuentran definidos por la LGCC[15], la evaluación muestra que prevalece un enfoque derivado de la Ley General de Protección Civil (LGPC). Esta diferencia no es menor: mientas la LGCC considera los riesgos actuales y futuros asociados al cambio climático, la LGPC tiene un enfoque “reactivo a todo tipo de riesgos”. Los atlas de riesgo analizados por el INECC estaban desarrollados bajo este último enfoque.[16] Por otro lado, a pesar de que la normatividad identifica al Atlas Nacional de Vulnerabilidad al Cambio Climático como un instrumento fundamental para la toma de decisiones, dicho documento conceptualiza la vulnerabilidad y el riesgo ante el cambio climático con un enfoque que no está sustentado en la LGCC.[17] Por lo anterior, algunas de las recomendaciones que formuló el INECC fueron las siguientes:

  • Formular los escenarios climáticos a que se refiere la LGCC[18], emitir criterios para que sean incorporados en los atlas de riesgos estatales y municipales, y que estos últimos consideren la información del Atlas Nacional de Vulnerabilidad al Cambio Climático.
  • Formular una reforma a la LGCC que incorpore el Atlas Nacional como un instrumento legal vinculante para los tres órdenes de gobierno. Lo anterior, con el objeto de homologar conceptos.
  • Elaborar y publicar los atlas de riesgos que consideren los escenarios de vulnerabilidad actual y futura, y que las medidas y acciones consideradas en políticas y programas sean congruentes con el nivel de riesgo y vulnerabilidad que enfrentan los ecosistemas y las comunidades afectadas. Esta recomendación se extendió a los gobernadores de las entidades federativas y a los presidentes municipales.

En suma, la evaluación estratégica de la política nacional de cambio climático del INECC ha permitido analizar los resultados de las acciones subnacionales en materia de mitigación y adaptación, e identificar las falencias y retos de la política nacional de cambio climático.

La publicación de esta evaluación marca un momento oportuno para poner sobre la mesa varias consideraciones. Los transitorios de la LGCC incluyeron el compromiso del país de reducir de manera —no condicionada— sus emisiones de gases de efecto invernadero en un 22% y sus emisiones de carbono negro en un 51%, para el año 2030 con respecto a la línea base. El compromiso de reducción es claro, con independencia de su nivel de ambición. ¿Nos hemos acercado al cumplimiento de estos objetivos?

El Climate Change Performance Index, una herramienta de monitoreo de la protección climática en diversos países, evaluó nuestro desempeño con un puntaje de 56.82%. Es decir, México obtuvo un desempeño “moderado”. En la categoría de políticas en materia de cambio climático, los analistas otorgan una alta calificación al desempeño de México en el escenario internacional, enfatizando el papel proactivo del gobierno en las negociaciones internacionales y su participación en diferentes asociaciones internacionales y regionales. Sin embargo, los analistas concluyen que esta imagen positiva no coincide con la política climática a nivel nacional, donde nos califican con un desempeño “medio”. Asimismo, los analistas destacan que los objetivos de reducción de emisiones de México no son lo suficientemente ambiciosos y que carecen de implementación.[19]

El nivel de desempeño “medio” o “moderado” con que se ha identificado a la política nacional de cambio climático nos obliga a cuestionarnos qué tenemos que hacer para cumplir satisfactoriamente con los compromisos integrados en nuestra propia ley. Es necesario un enfoque de coordinación y cooperación entre los órdenes de gobierno para asegurar la instrumentación de la política nacional de cambio climático. No obstante, la evaluación nos muestra que estamos teniendo problemas para materializar esa transversalidad.

¿Le corresponde a la federación liderar estos esfuerzos de coordinación? ¿Deben ser los estados y municipios los que comiencen a atender el problema? ¿La operatividad de nuestra política de cambio climático está condicionada a la iniciativa y a la buena voluntad de los actores involucrados? La línea entre la obligatoriedad y el cumplimiento optativo de los mandatos de la ley pareciera disolverse en una cuestión de voluntades. Por ello, el liderazgo de las comunidades y de los interlocutores a nivel nacional debe revitalizarse y fortalecerse, incorporando buenas prácticas y traduciendo el conocimiento —regulatorio y científico— en acciones concretas.[20]

Finalmente, es necesario considerar el papel de la participación pública en el combate al cambio climático. Esta participación no se limita a considerar las necesidades específicas de las entidades federativas y sus municipios —de acuerdo con sus niveles de desarrollo económico y su nivel de vulnerabilidad— al momento de formular acciones contra el cambio climático, sino que es necesario garantizar que los ciudadanos tengan conocimiento de los peligros que supone este fenómeno y que tengan oportunidad de colaborar activamente en el diseño e implementación de medidas de adaptación y mitigación.

La participación pública es uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales: permite que las personas ejerzan el control democrático de las gestiones estatales y que puedan cuestionar el cumplimiento de las funciones públicas. En particular, esta participación posibilita que las comunidades exijan responsabilidad de las autoridades para la adopción de decisiones, mejorando su eficiencia y credibilidad.[21] La participación pública requiere principios de publicidad y transparencia, y nuestro marco normativo los reconoce; sin embargo, resulta preocupante que la información de la materia no esté disponible y que los ciudadanos no tengan conocimiento de los daños que podrían causar los fenómenos asociados al cambio climático. ¿Cómo vamos a combatir una amenaza que no conocemos? ¿Cómo unimos a las personas para actuar frente a la crisis climática cuando no saben que existe?

No solo necesitamos objetivos normativos ambiciosos y compromisos de las autoridades; necesitamos acciones. Necesitamos concientizar a la población, poner a su disposición la información relativa al cambio climático y proporcionarle acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos pertinentes para asegurar su participación efectiva. El cambio climático no solo es un tema de poder y de voluntad política; es un tema de justicia.

Jorge Alejandro Carrillo Bañuelos. Licenciado en derecho por el CIDE.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución. 

___________________________________

[1] Environmental Defense Fund and International Emissions Trading Association, Mexico: A Market Based Climate Policy Case Study, 2018, p.3.

[2] Artículo 2 de la CMNUCC. “El objetivo último de la presente Convención y de todo instrumento jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes, es lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de manera sostenible”.

[3] Artículo 2 de la LGCC.

[4] Averchenkova, Alina, y Sandra L. Guzman Luna, Mexico’s General Law on Climate Change: Key achievements and challenges ahead, The Grantham Research Institute on Climate Change, 2018, pp. 18-19.

[5] Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, Evaluación estratégica del avance subnacional de la Política Nacional de Cambio Climático, México, 2018. El documento se encuentra disponible en http://cambioclimatico.gob.mx:8080/xmlui/handle/publicaciones/227?show=full

[6] Al respecto, es necesario recordar que, conforme a la LGCC, el Sistema Nacional de Cambio Climático debe promover la aplicación transversal de la política nacional de cambio climático en el corto, mediano y largo plazo entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno. Artículo 38 de la LGCC.

[7] Averchenkova, Alina, y Sandra L. Guzman Luna, Mexico’s General Law on Climate Change…, cit., pp. 17-18.

[8] ProAire “es un instrumento de gestión para revertir las tendencias del deterioro de la calidad del aire. Establece metas, estrategias, medidas y acciones que tienen como propósito la reducción de las emisiones contaminantes a la atmósfera para el cuidado del medio ambiente y la protección a la salud”. SEMARNAT, Guía para la Elaboración de los Programas de Gestión para Mejorar la Calidad del Aire (ProAire), México, 2016.

[9] En la evaluación se entiende por transporte terrestre el de uso público y privado, de mercancías y de personas. El sector transporte es la mayor fuente de dichas emisiones con un 25.1% del total nacional. Dentro de ese sector, el autotransporte representa el 93%. INECC, Evaluación estratégica del avance subnacional de la Política Nacional de Cambio Climático, pp. 63-64.

[10] Averchenkova, Alina, y Sandra L. Guzman Luna, Mexico’s General Law on Climate Change…, cit., p. 18.

[11] Las fuentes fijas o puntuales son todas aquellas instalaciones establecidas en un solo lugar, que tengan como finalidad desarrollar operaciones o procesos industriales, comerciales, de servicios o actividades que generen o puedan generar emisiones contaminantes a la atmósfera. Artículo 6 del Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de prevención y control de la contaminación de la atmósfera.

[12] INECC, Evaluación estratégica del avance subnacional de la Política Nacional de Cambio Climático, p. 7.

[13] Artículo 3 de la LGCC.

[14] Artículo 30 de la LGCC.

[15] Artículo 3 de la LGCC.

[16] INECC, Evaluación estratégica del avance subnacional de la Política Nacional de Cambio Climático, p. 17.

[17] Ibídem, p. 17-18.

[18] Artículos 3, 27, 30, 64, y 72 de la LGCC.

[19] Jan Burck, Ursula Hagen, Franziska Marten, Niklas Höhne, Christoph Bals, Climate Change Performance Index, Results 2019, Germanwatch, NewClimate Institute & Climate Action Network, 2018, p. 8.

[20] Averchenkova, Alina, y Sandra L. Guzman Luna, Mexico’s General Law on Climate Change…, cit., p. 23.

[21] Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-23/17, Medio Ambiente y Derechos Humanos, pp. 91-93.

(Visitado 741 veces, 1 visitas hoy)