Sismos y reglamentos. Ciudad de México, septiembre 2017. I/II

Durante este mes, México fue sacudido en un lapso de 15 días por dos sismos de importantes consecuencias humanas, sociales, políticas y económicas. El primero, denominado terremoto de Pijijiapan o de Chiapas, tuvo lugar el 7 de septiembre de 2017. El segundo, llamado terremoto de Morelos, ocurrió el martes 19 de septiembre. El sismo de Pijijiapan representó el movimiento telúrico más fuerte registrado en México (8.1 Mw) desde el terremoto de Jalisco-Colima de 1932 (8.4 Mw) y el más fuerte experimentado a nivel mundial, desde el terremoto chileno de 2015 (8.3 Mw), trágicamente se llevó 96 vidas en todo el país y, según estimaciones oficiales, pudo haber afectado a poco más de 1.5 millones de habitantes en la República. El sismo de Morelos, aunque de menor magnitud (7.1 Mw), tuvo como efecto un número aún creciente de personas fallecidas (aprox. 329, 25-09-2017) de las cuales poco más de la mitad se concentran en ciudad de México (aprox.182, 25.09.2017), así como la afectación estructural o derrumbe de miles de edificaciones, tan sólo en la capital del país.

La tragedia es evidente, triste, desoladora, pero lo cierto es que al menos en el mundo urbanizado los sismos rara vez matan personas. Lo más común es que las víctimas de un sismo resulten serlo por la caída sobre sus cuerpos de toneladas de mezclas sólidas de materiales de construcción, a veces de mala calidad, muros construidos deficientemente, edificaciones originalmente erigidas para un uso distinto al que actualmente se les da. Y es en este contexto que resulta prudente reflexionar sobre el papel que juegan las reglas de construcción y uso de suelo, es decir, los modelos estatales de organización y construcción material de las ciudades, en la prevención, reducción de daños y gestión de las interacciones entre este tipo de fenómenos naturales y la población.

Los sismos representan fenómenos naturales impredecibles, intempestivos, pero no siempre trágicos ni letales. Por eso cabe preguntarnos, si el Estado puede, mediante la planeación y regulación del territorio urbano, prevenir y reducir los daños que estos fenómenos naturales pueden causar sobre la vida de la población. Además, en el caso de ciudad de México, esta reflexión resulta pertinente a la luz de los hechos recientemente acontecidos por dos razones.

La primera, porque dentro de los elementos que esgrimieron en su momento académicos y autoridades para explicar las tenues consecuencias del sismo de Pijijiapan sobre ciudad de México (repito: el segundo más grande en la historia del país), es que las reglas de construcción ‘sostuvieron’ la ciudad. La segunda, porque dentro de la misma opinión pública ha comenzado a correr la idea de que parte de los trágicos efectos sufridos tras el paso del sismo Morelos sobre ciudad de México podrían explicarse debido, entre otras cosas, a los espacios discrecionales que reconocen esas mismas normas que ‘sostuvieron’ la ciudad días antes.

En principio, pareciera que estas diferencias entre el papel que pudo jugar la regulación de construcciones CDMX en la ‘prevención’ de una catástrofe de magnitudes indeterminadas [sismo Pijijiapan] y aquel que pudo jugar en la ‘facilitación’ de otra catástrofe [sismo Morelos] no refiere a otra cosa que a la brecha existente entre el derecho en los libros, en este caso representado por el reglamento de construcciones, y el derecho en acción, en este caso representado por las interacciones entre los constructores y las autoridades encargadas de supervisar la observancia de dicho reglamento.

Sin embargo, lejos de ser antagónicas, estas posturas ‘hablan’ de cosas distintas, pues reflejan dos roles que juega la regulación de construcciones de CDMX. El primero, como la expresión mínima de una política sísmica que es el resultado de poco menos de un siglo de experiencias legislativas que han incorporado saberes vanguardistas sobre las dinámicas del suelo y propuesto nuevos criterios para zonificar las ciudades, a partir de la experiencia directa con la catástrofe. El segundo, como una memoria pública que da cuenta de diferentes procesos de construcción institucional y estrategias regulatorias ensayadas por las autoridades para ordenar y supervisar la conducta de constructores y desarrolladores inmobiliarios.

Experiencias con sismos pasados sugieren que en los próximos días autoridades, académicos y especialistas técnicos en la construcción y dinámicas del suelo podrían comenzar a revisar la regulación aplicable en materia de construcciones para determinar la pertinencia de incorporar nuevas normas y criterios. Los párrafos siguientes presentan los rasgos generales del papel que juega el reglamento de construcciones de la CDMX en sus dos facetas [como norma sísmica y como memoria pública]. Al hacerlo, pretendo mostrar no sólo las cualidades que distinguen estos dos roles del reglamento de construcciones, sino subrayar la importancia de tener en cuenta esta distinción al momento de revisar la normatividad aplicable en la materia.

Del prestigio de un documento jurídico

A diferencia de otras áreas de la política urbana, las normas que regulan los procesos de construcción del espacio urbano de la ciudad de México gozan de singular prestigio entre académicos y autoridades. En particular, el reglamento actual de construcciones de CDMX ha sido visto por muchos años como un documento jurídico que reúne, al menos, dos cualidades propias de un proceso técnicamente informado y plural de diseño de una política urbana responsable.

Por un lado, se trata de un documento jurídico creado, y subsecuentemente modificado, en respuesta a una demanda y problema concreto: evitar la repetición de una tragedia como las experimentadas tras los sismos de 1957 y 1985. Por otro lado, se trata de una norma sísmica que incorporó nuevas restricciones, cargas y obligaciones a los constructores, a partir del conocimiento científicamente informado de los efectos que tiene la antigua conformación lacustre de ciudad de México sobre el comportamiento del suelo edificado.

Bajo esta óptica, aquellas voces que sugieren que las reglas de construcción ‘sostuvieron’ a CDMX frente al sismo de Pijijiapan (07.19.2017) parecen algo más que una simple oda fetichista del reglamento de construcciones del Distrito Federal. Se trata, más bien, de una representación condensada de este proceso de construcción de la política sísmica de CDMX que comenzaría en ciudad de México recién entrados en la década de 1920.

Ilustración 1. Comentarios sobre el reglamento de construcciones CDMX tras el sismo de Pijijiapan

A lo largo de la historia contemporánea de ciudad de México, las autoridades han diseñado o renovado la política de construcción en al menos en siete ocasiones (1921, 1942, 1966, 1976, 1987, 1993, 2004). En cada una de estas ocasiones, las autoridades han reconocido la obligación de diseñar una política en la materia con el propósito de garantizar la seguridad de la vida y patrimonio de los habitantes.

Este catálogo de disposiciones jurídicas permite apreciar la existencia de una política de construcción para CDMX que en muchos sentidos ha sido innovadora al incorporar las lecciones aprendidas durante la catástrofe. De hecho, en al menos tres ocasiones (1942, 1966 y 1987), los reglamentos de construcciones resultantes de la catástrofe han reconocido explícitamente la necesidad de regular los procesos de construcción de ciudad de México tomando en consideración las dinámicas de hundimiento y sismicidad que experimenta el suelo urbano.

Por ejemplo, tomando en consideración las experiencias sísmicas ocurridas durante la primera mitad del siglo XX, el reglamento de 1941 no sólo incluyó disposiciones para el diseño sísmico, sino que también propuso una nueva división del suelo urbano entre terrenos blandos y firmes. Asimismo, debido al terremoto de 1957, las autoridades, en colaboración con algunos ingenieros civiles, elaboraron nuevas normas [de emergencia] y reglamentos que marcarían la política de construcción de ciudad de México hasta 1985. Finalmente, el reglamento de construcciones [y principalmente las normas de emergencia] resultantes del sismo de 1985 serían, antes que cualquier otra cosa, un reconocimiento explícito por parte del Estado de que las expectativas y proyecciones realizadas con referencia a eventos sísmicos pasados podrían ser superadas por la naturaleza.

Este breve recuento refleja el carácter del reglamento de construcciones de CDMX como la expresión mínima de una política sísmica que, a su vez, es el resultado de poco menos de un siglo de experiencias legislativas que han incorporado saberes vanguardistas sobre las dinámicas del suelo y propuesto nuevos criterios para zonificar las ciudades, a partir de lidiar directamente con la catástrofe.

Independientemente de lo aleccionador que puede resultar este proceso de elaboración y renovación de la política sísmica de CDMX, una implicación primaria de estas formas de hacer política es que no será sino la naturaleza misma la que determine la vigencia del régimen actual de construcciones. Como solía decir el geofísico Cinna Lomnitz, el reglamento actual de CDMX puede ser plural y vanguardista, puede que incluso haya ‘sostenido’ a la ciudad el pasado 7 de septiembre, pero no hay que olvidar que, al menos en tanto norma sísmica “los reglamentos son como los diccionarios: son muy útiles cuando se trata de confirmar lo que ya sabíamos, pero llegan tarde para enseñarnos lo que deberíamos saber” (https://tinyurl.com/ychtmrdn).

En todo caso, si la catástrofe nos ha enseñado cómo lidiar momentánea y contingentemente con la naturaleza, también nos muestra de cuando en cuando el lado más mezquino y rapaz del proceso de construcción de la ciudad. Cómo se ha incorporado ese conocimiento dentro de la legislación, qué sistemas se han implementado para controlar y regular la conducta de constructores y desarrolladores de CDMX, será el objeto de una siguiente entrega.

Rodrigo Meneses. Profesor, investigador y director de la División de Estudios Jurídicos del CIDE.

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Un comentario en “Sismos y reglamentos. Ciudad de México, septiembre 2017. I/II

  1. En efecto, el reglamento de construcciones de esta ciudad, es de los más altos y con mejores estándares de eficiencia para el tipo de suelo que subyase en nuestra capital. Así ha sido reconocido internacionalmente por expertos en la materia. Sin embargo, la rapacidad de las inmobiliarias y constructores, con la complacencia de las autoridades encargadas de vigilar su cumplimiento, han generado que tal ordenamiento carezca de eficacia. Me explico: el constructor presentas sus proyectos a la autoridad encargada de autorizarlos, pero esta última no verifica al final del día, que lo plasmado en las solicitudes y proyectos constructivos, efectivamente sea llevado a cabo en la obra, es decir, que sean empleados los materiales en cantidad y calidad adecuados o conforme a los proyectos aprobados. Esta situación perversa, ha generado que las construcciones vengan por tierra con un fenómeno como el ocurrido en este aniversario 32, del terremoto de 1985. Aunado a esto, nunca se ha hecho público el «Atlas de Riesgo» de la Ciudad de México, en donde se especifican, entre otras cosas, las zonas más proclives en que las ondas sísmicas, según expertos en la materia, se multiplican en determinados lugares y zonas de esta gran urbe. El resultado todos lo conocemos. Pero lo que es más alarmante, es la gran cantidad de escuelas que fueron afectadas en este pasado 19 de septiembre. Muy sospechoso que tales edificaciones, lejos de contener mejores elementos constructivos, parece ser que son las peores construidas, esto es, que el Estado, constructor y revisor de dichos edificios, es el responsable al emplear materiales de mala calidad que al final del día, traen como consecuencia que sean esas edificaciones las que se vean más afectadas estructuralmente. Esta simple conjetura, nos lleva a suponer que en las etapas constructivas de las aulas, priva el empleo de materiales de ínfima calidad o que son edificadas con alejamiento a las disposiciones constructivas que debieron, en todos los casos, ser estrictamente observadas y cumplidas.
    Pero, quién pedirá investigación sobre el particular? de nueva cuenta los ciudadanos seremos los paganos de esas deficiencias, traducidas en latrocinios y responsabilidad penal de quien tuvo la obligación de comprobar el cumplimiento de las normas de construcción….

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