¿Qué esperar de la Constitución de la Ciudad de México?

El pasado 15 de septiembre venció el plazo para que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal presentara su proyecto para la Constitución de la Ciudad de México a la Asamblea Constituyente, que justo ese mismo día también se instaló. Con la discusión y aprobación de esta Constitución, culminará la reforma política que transformó un Distrito Federal en una Ciudad Capital. Sin embargo, este momento fundacional ha pasado desapercibido para la mayoría de los habitantes de la Ciudad como lo demuestra la baja participación en la elección de la Asamblea Constituyente en la que apenas votó 28.36% de las personas que integran la lista nominal.

Para elaborar el proyecto de Constitución, el Jefe de Gobierno optó por constituir un grupo de trabajo integrado por 28 personas a quienes encomendó la redacción de la propuesta. Este grupo estuvo conformado por integrantes de la academia, figuras públicas, personajes políticos y activistas. La intención del Jefe de Gobierno fue que hubiera pluralidad en los participantes y que la redacción reflejara distintos puntos de vista y aspiraciones de quienes habitan la Ciudad. Con ello además se legitimaría su propuesta ya que el proceso de cambio no fue producto de una demanda ciudadana.

El resultado de esta metodología –que se desarrolló a puerta cerrada– en la que compitieron el trabajo técnico y la discusión política respecto de la materia que correspondería a la Asamblea Constituyente, produjo como resultado un documento que se encuentra en circulación por vía electrónica, que nos permite advertir los asuntos de interés que estuvieron presentes en el seno del grupo de trabajo.

La primera pregunta que el anteproyecto nos permitimos hacer es ¿qué podemos esperar de la Constitución de la Ciudad de México? Ésta es una interrogante clave en el contexto de su relación con una Constitución federal que ha sido reformada 246 veces en sus casi 100 años de vigencia.

Atendiendo a los contenidos básicos de una Constitución, podríamos esperar que la propuesta incluya, entre otras cuestiones, un catálogo de derechos; el conjunto de principios con base en los cuales se estructurará la Ciudad de México; el desarrollo de los procesos con los cuáles habrá de funcionar el poder público y los contrapesos en el sistema de división de poderes. Es importante destacar que, en este caso, la discusión sobre estos cuatro elementos es atípica pues la Asamblea Constituyente debe atender a los principios y restricciones que ya establece la Constitución federal en su artículo 122, por lo que el espacio para la innovación es limitado.

El grupo de trabajo declaró en diversas ocasiones que uno de sus objetivos principales sería que su proyecto de Constitución abone a la protección de los derechos humanos a través del reconocimiento de nuevos derechos. Así, en el anteproyecto, pueden encontrarse derechos como a la buena administración pública, a la ciudad o a la cultura. Al respecto, y considerando la importancia que la comisión redactora ha dado al reconocimiento de estos nuevos derechos, sólo vamos a identificar algunos de los problemas técnicos que encontramos en la enunciación de los mismos.

En el caso del reconocimiento del derecho a la buena administración pública, el artículo 12 de la propuesta señala, en síntesis, que las personas tienen derecho a: i) formular peticiones que deberán ser atendidas por las autoridades de forma comprensible y en breve término; ii) a una audiencia previa a todo acto de autoridad que afecte el patrimonio o derechos de las personas; iii) a tener acceso a la información pública; iv) a que las autoridades funden y motiven sus actos, y v) a la reparación de los daños causados por la actuación de las autoridades. En otras palabras, la inclusión de la comisión redactora del derecho a la buena administración pública sólo es una forma de aglutinar los derechos de petición, a la garantía de audiencia, de acceso a la información pública, a la seguridad jurídica y a la reparación del daño, que ya están reconocidos en la Constitución federal. Esta reformulación de los mismos derechos tiene consecuencias procesales importantes. Por ejemplo, en el caso de que una autoridad de la Ciudad de México vulnere el derecho de petición de alguna persona y ésta utilice algún medio de control judicial para exigir su reparación ¿qué derecho debe alegar como violado? ¿Deberá argumentar que se afectó su derecho de petición, sobre el que ya existen precedentes que respalden su solicitud, o deberá apostar por alegar la vulneración de su derecho a la buena administración pública?

El derecho a la ciudad que propone el anteproyecto en el artículo 11 confiere a sus habitantes legitimidad de acción y de organización para ejercer sus derechos a la autodeterminación y a un nivel de vida adecuado. En el caso de esta norma, la repetición no es sólo con la Constitución federal, sino con el propio proyecto. En el artículo 10 del mismo documento ya se propone el reconocimiento del derecho a la autodeterminación personal y en el 14 el derecho a una vida digna. La falta de coherencia en estas normas produce ambigüedad pues si hay tres normas distintas que reconocen lo mismo ¿cuál es la diferencia en el contenido de estos derechos y sus efectos? El tener que responder a esta pregunta sólo dificultará hacer exigible cualquiera de estos tres derechos, sea cual fuere la diferencia.

El tercer caso que ilustra inconsistencias es el del inciso h) del párrafo primero, del apartado C del artículo 13 que reconoce, como parte de los derechos culturales, el derecho de una persona a expresarse en público o en privado en el idioma de su elección. De este enunciado puede advertirse un problema que es recurrente en varios de los derechos propuestos en el anteproyecto y que es el de la sobrerregulación. Esta práctica, que puede observarse cada vez con mayor frecuencia en las reformas a la Constitución federal, consiste en querer abarcar la mayor cantidad de supuestos normativos posibles desde el texto constitucional. Además de que dificultará el ámbito material al momento de elaborar las leyes secundarias. En este caso en particular, la necesidad de abarcar la mayor cantidad de supuestos posibles llega al absurdo de reconocer que en el ámbito privado las personas tienen el derecho de hablar en el idioma que deseen. Esto no es menor pues la consecuencia del reconocimiento de un derecho en el texto constitucional es que el Estado, en este caso las autoridades de la Ciudad de México, están obligadas a garantizar su contenido. ¿De qué manera pueden las autoridades procurar el respeto al derecho de una persona a hablar como quiera en su intimidad? ¿No basta con la protección del derecho a la privacidad para garantizar ese espacio de autonomía individual?

Así, de la propuesta que finalmente presentó el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, queda claro que reunir a 28 personas con pluralidad de visiones e intereses para elaborar el proyecto que servirá de guía para una discusión más amplia, generó contradicciones normativas que no terminaron de salvarse. Es posible que la discusión política haya pesado más que el trabajo técnico. Los tres casos que seleccionamos pueden ser un adelanto de cómo podría ser la Constitución de la Ciudad de México si no pasa por un filtro final de rigurosa técnica jurídica, cuidando especialmente que el conjunto de normas no entre en conflicto con la Constitución General de la República, que atienda a los tratados suscritos por México y que internamente no haya normas contradictorias entre sí, además de garantizar, por supuesto, la eficacia de cada uno de los derechos.

Las deficiencias técnicas pueden tener repercusiones en el ejercicio real de los derechos, en su atención administrativa y su justiciabilidad. Sería deseable que las instituciones no se vieran rebasadas, dese el inicio, en sus posibilidades de cumplimiento de los deberes que para ellas deriven, en virtud de que ha quedado superada la época en que las normas constitucionales eran vistas con un sentido programático. Hoy en día, éstas deben poder aplicarse en todos sus términos desde el primer momento de su entrada en vigor y esa es la garantía que deberá ofrecerse.

Leticia Bonifaz. Licenciada y doctora derecho por la UNAM; actualmente, es directora general de derechos humanos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

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