El Centro de Justicia para Mujeres Pachuca, Hidalgo: elementos para buenas prácticas

Derecho en acción

Cuando se trata de analizar políticas públicas, pareciera que se ha vuelto un asunto de usos y costumbres, la tendencia de la sociedad civil organizada –o al menos de un sector de ella- a privilegiar por encima de cualquier otro elemento, los aspectos más deficientes y negativos de cualquier iniciativa. De hecho y de alguna manera, esa es justamente una de nuestras funciones; misma que generalmente cumplimos a cabalidad. Sin embargo, también hemos aprendido a dominar un lenguaje políticamente correcto, con el fin de hacernos escuchar y desenvolvernos en un ámbito de interlocución institucional, en nuestra calidad de analistas serias y profesionales.

Y es justamente esta profesionalización, la que nos ha llevado también a reconocer los aciertos y las fortalezas de los programas y las políticas públicas, cuando existen y son evidentes. No sólo como una forma de retroalimentar nuestra esperanza en que los cambios son posibles, sino también como un mecanismo para la defensa de aquellos logros que nosotras mismas, como organizaciones y como movimiento, hemos contribuido a alcanzar. Esto último, sin dejar que reconocer que regularmente encontramos, más deficiencias que aciertos. Es por ello que, cuando una iniciativa funciona, no la reconocemos como parte de un estándar, sino como una buena práctica.

De acuerdo con el Women´s Human Rights Institute, para que una ley o política pública sobre derechos humanos de las mujeres sea considerada como buena práctica, debe poseer, entre otras, las siguientes características: a) generar un alto impacto, b) ser sostenible, c) integrar un enfoque interseccional; d) ser transferible a otros contextos; e) ser participativa (involucrando a múltiples actores clave); f) contar con mecanismos suficientes de implementación (recursos, protocolos y procedimientos, mecanismos de evaluación, revisión o modificación); g) enmarcarse en una disposición constitucional sobre igualdad y/o dentro de una estrategia o política nacional de igualdad de género; h) fundamentarse en el marco internacional de derechos humanos de las mujeres y los principios de la CEDAW sobre igualdad sustantiva, no discriminación y obligación de los Estados y; finalmente, i) originarse en la obligación de los Estados de cumplir con todas las normas y estándares internacionales de derechos humanos.

Desde esta perspectiva, el marco jurídico nacional en la materia –aún con algunos vacíos- se ha robustecido de tal manera que prácticamente todas las políticas públicas –al menos en el discurso-, cumplen con los requisitos normativos necesarios para considerarse buenas prácticas.

El reto está entonces en la implementación tanto de las leyes como de las políticas públicas. Y, lamentablemente, el principal obstáculo a la hora de implementar sigue siendo la falta de voluntad política para traducir los compromisos en acciones concretas, haciendo uso de todos los recursos disponibles para canalizarlos hacia un fin estratégico.

Pongamos como ejemplo, el caso de los Centros de Justicia para las Mujeres (CJM); creados en 2010 por la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM) como respuesta a las recomendaciones dirigidas al Estado mexicano por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y el Comité de Expertas de la Convención sobre la eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), como un modelo integral de servicios de acceso a la justicia para mujeres víctimas de violencia con el objetivo de reducir los obstáculos que enfrentan.

Los CJM tienen como objetivo general contribuir a la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres, por medio de servicios integrales como el acceso a la justicia, la atención psicológica y médica, bolsa de trabajo y empoderamiento económico, albergues temporales, estancia infantil y servicios educativos para niños.

Operan bajo un modelo que busca cambiar el enfoque de las políticas púbicas llevándolo de lo punitivo a lo preventivo, logrando la articulación de una red de colaboración multidisciplinaria que ofrece en un mismo lugar servicios que llevan a la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres. Dichos servicios están enfocados en las necesidades de las mujeres, cambiando la atención rígida que tradicionalmente se ofrecía, por una que contempla como herramienta indispensable el acompañamiento completo, sensibilizado y flexible de la atención y prevención de la violencia. Asimismo, se busca crear un ambiente seguro, confiable, agradable y cómodo que evite la revictimización de las usuarias.

En total, la CONAVIM ha otorgado más de 189.7 millones de pesos para la construcción y el fortalecimiento de los Centros de Justicia de las Mujeres. Según la página oficial de la CONAVIM, actualmente operan 27 Centros de Justicia para las Mujeres en 19 entidades federativas; sin embargo, hace un par de meses, la Secretaria de Hacienda y Crédito Público anunció un ajuste presupuestal para el segundo semestre del presente año, con lo que se redujo el presupuesto de CONAVIM (rubro 04 Gobierno) por más de 62 millones de pesos. Entre las más afectadas se encuentran la Ciudad de México, Baja California y Morelos, con recortes por más de 5.5 millones de pesos cada una.

Lo anterior impactó directamente a los CJM, que operan mediante un modelo que concentra servicios multi-agenciales para brindar atención integral, articulando programas y recursos existentes en un dialogo colaborativo entre sectores e instituciones que difícilmente se reúnen en otros espacios, contribuyendo al aprovechamiento de otros programas de los diferentes ámbitos de gobierno e incluso haciendo más eficiente el gasto público.

Desde 2003, Equis Justicia para las Mujeres ha trabajado con estos Centros, con el fin de conocer su desempeño detectar buenas prácticas y fortalecer su desempeño. Recientemente, como resultado de este trabajo, tuvimos oportunidad de visitar por segunda vez el CJM en Pachuca, Hidalgo, y pudimos constatar los efectos de la fortaleza institucional y el apoyo sostenido que recibe del gobierno del estado, además de la eficiente inversión de los recursos que ha recibido de la federación desde su apertura en 2014.[1]

El 8 de marzo de 2012, el gobernador de Hidalgo emitió el decreto que crea el Centro de Justicia para Mujeres de Hidalgo, organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objeto es coordinar, articular y vincular interinstitucionalmente a las áreas de procuración de justicia, seguridad pública, salud, educación, desarrollo social, desarrollo económico y otras instituciones[2]. Esto con el objetivo de brindar servicios interdisciplinarios, integrales y especializados a mujeres víctimas de violencia de género y, en su caso, a sus hijos menores de edad mediante la atención, asistencia y protección con perspectiva de género, a través de 13 dependencias del gobierno del estado y del gobierno federal, concentradas en sus instalaciones[3].

El CJM de Hidalgo busca ofrecer un servicio sistemático, secuencial,[4] interdisciplinario e interinstitucional,[5] a través de sus áreas de trabajo: empoderamiento y fortalecimiento; atención jurídica; atención a la salud; y área psicológica. Además, el Centro en Pachuca, ha logrado implementar un sistema integral de información como eje fundamental y apoyo en la toma de decisiones; este sistema es alimentado con datos de todas las áreas que brindan servicios en el Centro, para evaluar el volumen y la calidad de la atención, a partir de indicadores de gestión.[6]

Los altos estándares en la infraestructura, el equipamiento, la operación y el personal del Centro,[7] se verifican en la atención que se brinda a las mujeres e hijos. Durante la visita que hicimos hace relativamente poco tiempo, pudimos constatar no solo la calidez y la interseccionalidad con que se prestan los servicios; cumpliendo debidamente los criterios de accesibilidad, disponibilidad, admisibilidad, calidad reconocidos en diversos instrumentos internacionales; logrando que las obligaciones de promoción, protección, respecto y garantía de los derechos humanos, se materialicen a través de políticas públicas con perspectiva de género. El reto de la administración actual será sostener este nivel de fortalecimiento institucional.

Tania Escalante. Coordinadora de Políticas Públicas, Equis Justicia para las Mujeres.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

___________________

Referencias 

Pública, S. E. del S. N. de S. (2012). Modelo de los Centros de Justicia para las Mujeres. Guía Metodológica. Ciudad de México

[1] Centro de Justicia para Mujeres del Estado de Hidalgo, Página oficial: http://justiciamujeres.hidalgo.gob.mx/?p=450

[2] Poder Ejecutivo de Hidalgo (8 de marzo de 2012), Decreto que crea el Centro de Justicia para Mujeres de Hidalgo, Art. 1. Disponible en: http://intranet.e-hidalgo.gob.mx/NormatecaE/Archivos/archivo3086.pdf

[3] El Secretario de Gobierno,. 
Secretario de Finanzas y Administración, Secretario de Planeación, Desarrollo Regional y Metropolitano, Secretario de Educación Pública, Secretario de Salud, Procurador General de Justicia, Secretario de Seguridad Pública,  Secretario de Desarrollo Social, Coordinador General Jurídico  Directora General del Sistema DIF Hidalgo,  Directora General del Instituto Hidalguense de las Mujeres. 
Presidente Municipal y una representante de la Organización de la Sociedad Civil denominada “Grupo de Mujeres de Pachuca, Cihuatl A.C.” 
 Coordinadora General del Centro de Justicia para Mujeres del Estado de Hidalgo (2014), Manual Operativo (Validado con Oficio No. SFA/STCISCMRDE/537/2015 de fecha 06 de octubre de 2015). Disponible en: http://transparencia.hidalgo.gob.mx/descargables/ENTIDADES/CJMujeres/manualorg.pdf

[4] Las fases secuenciales son: detección, 
atención, 
toma de información,
 interpretación e inteligencia, 
protección, medición, seguimiento y mejora.

[5] Manual Operativo del CJM de Hidalgo, Apartado 3.5.

[6] Manual Operativo del CJM de Hidalgo, Apartado 3.9.

[7] Alrededor de un centenar de personas

¿Qué esperar de la Constitución de la Ciudad de México?

Derecho en acción

El pasado 15 de septiembre venció el plazo para que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal presentara su proyecto para la Constitución de la Ciudad de México a la Asamblea Constituyente, que justo ese mismo día también se instaló. Con la discusión y aprobación de esta Constitución, culminará la reforma política que transformó un Distrito Federal en una Ciudad Capital. Sin embargo, este momento fundacional ha pasado desapercibido para la mayoría de los habitantes de la Ciudad como lo demuestra la baja participación en la elección de la Asamblea Constituyente en la que apenas votó 28.36% de las personas que integran la lista nominal.

Para elaborar el proyecto de Constitución, el Jefe de Gobierno optó por constituir un grupo de trabajo integrado por 28 personas a quienes encomendó la redacción de la propuesta. Este grupo estuvo conformado por integrantes de la academia, figuras públicas, personajes políticos y activistas. La intención del Jefe de Gobierno fue que hubiera pluralidad en los participantes y que la redacción reflejara distintos puntos de vista y aspiraciones de quienes habitan la Ciudad. Con ello además se legitimaría su propuesta ya que el proceso de cambio no fue producto de una demanda ciudadana.

El resultado de esta metodología –que se desarrolló a puerta cerrada– en la que compitieron el trabajo técnico y la discusión política respecto de la materia que correspondería a la Asamblea Constituyente, produjo como resultado un documento que se encuentra en circulación por vía electrónica, que nos permite advertir los asuntos de interés que estuvieron presentes en el seno del grupo de trabajo.

La primera pregunta que el anteproyecto nos permitimos hacer es ¿qué podemos esperar de la Constitución de la Ciudad de México? Ésta es una interrogante clave en el contexto de su relación con una Constitución federal que ha sido reformada 246 veces en sus casi 100 años de vigencia.

Atendiendo a los contenidos básicos de una Constitución, podríamos esperar que la propuesta incluya, entre otras cuestiones, un catálogo de derechos; el conjunto de principios con base en los cuales se estructurará la Ciudad de México; el desarrollo de los procesos con los cuáles habrá de funcionar el poder público y los contrapesos en el sistema de división de poderes. Es importante destacar que, en este caso, la discusión sobre estos cuatro elementos es atípica pues la Asamblea Constituyente debe atender a los principios y restricciones que ya establece la Constitución federal en su artículo 122, por lo que el espacio para la innovación es limitado.

El grupo de trabajo declaró en diversas ocasiones que uno de sus objetivos principales sería que su proyecto de Constitución abone a la protección de los derechos humanos a través del reconocimiento de nuevos derechos. Así, en el anteproyecto, pueden encontrarse derechos como a la buena administración pública, a la ciudad o a la cultura. Al respecto, y considerando la importancia que la comisión redactora ha dado al reconocimiento de estos nuevos derechos, sólo vamos a identificar algunos de los problemas técnicos que encontramos en la enunciación de los mismos.

En el caso del reconocimiento del derecho a la buena administración pública, el artículo 12 de la propuesta señala, en síntesis, que las personas tienen derecho a: i) formular peticiones que deberán ser atendidas por las autoridades de forma comprensible y en breve término; ii) a una audiencia previa a todo acto de autoridad que afecte el patrimonio o derechos de las personas; iii) a tener acceso a la información pública; iv) a que las autoridades funden y motiven sus actos, y v) a la reparación de los daños causados por la actuación de las autoridades. En otras palabras, la inclusión de la comisión redactora del derecho a la buena administración pública sólo es una forma de aglutinar los derechos de petición, a la garantía de audiencia, de acceso a la información pública, a la seguridad jurídica y a la reparación del daño, que ya están reconocidos en la Constitución federal. Esta reformulación de los mismos derechos tiene consecuencias procesales importantes. Por ejemplo, en el caso de que una autoridad de la Ciudad de México vulnere el derecho de petición de alguna persona y ésta utilice algún medio de control judicial para exigir su reparación ¿qué derecho debe alegar como violado? ¿Deberá argumentar que se afectó su derecho de petición, sobre el que ya existen precedentes que respalden su solicitud, o deberá apostar por alegar la vulneración de su derecho a la buena administración pública?

El derecho a la ciudad que propone el anteproyecto en el artículo 11 confiere a sus habitantes legitimidad de acción y de organización para ejercer sus derechos a la autodeterminación y a un nivel de vida adecuado. En el caso de esta norma, la repetición no es sólo con la Constitución federal, sino con el propio proyecto. En el artículo 10 del mismo documento ya se propone el reconocimiento del derecho a la autodeterminación personal y en el 14 el derecho a una vida digna. La falta de coherencia en estas normas produce ambigüedad pues si hay tres normas distintas que reconocen lo mismo ¿cuál es la diferencia en el contenido de estos derechos y sus efectos? El tener que responder a esta pregunta sólo dificultará hacer exigible cualquiera de estos tres derechos, sea cual fuere la diferencia.

El tercer caso que ilustra inconsistencias es el del inciso h) del párrafo primero, del apartado C del artículo 13 que reconoce, como parte de los derechos culturales, el derecho de una persona a expresarse en público o en privado en el idioma de su elección. De este enunciado puede advertirse un problema que es recurrente en varios de los derechos propuestos en el anteproyecto y que es el de la sobrerregulación. Esta práctica, que puede observarse cada vez con mayor frecuencia en las reformas a la Constitución federal, consiste en querer abarcar la mayor cantidad de supuestos normativos posibles desde el texto constitucional. Además de que dificultará el ámbito material al momento de elaborar las leyes secundarias. En este caso en particular, la necesidad de abarcar la mayor cantidad de supuestos posibles llega al absurdo de reconocer que en el ámbito privado las personas tienen el derecho de hablar en el idioma que deseen. Esto no es menor pues la consecuencia del reconocimiento de un derecho en el texto constitucional es que el Estado, en este caso las autoridades de la Ciudad de México, están obligadas a garantizar su contenido. ¿De qué manera pueden las autoridades procurar el respeto al derecho de una persona a hablar como quiera en su intimidad? ¿No basta con la protección del derecho a la privacidad para garantizar ese espacio de autonomía individual?

Así, de la propuesta que finalmente presentó el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, queda claro que reunir a 28 personas con pluralidad de visiones e intereses para elaborar el proyecto que servirá de guía para una discusión más amplia, generó contradicciones normativas que no terminaron de salvarse. Es posible que la discusión política haya pesado más que el trabajo técnico. Los tres casos que seleccionamos pueden ser un adelanto de cómo podría ser la Constitución de la Ciudad de México si no pasa por un filtro final de rigurosa técnica jurídica, cuidando especialmente que el conjunto de normas no entre en conflicto con la Constitución General de la República, que atienda a los tratados suscritos por México y que internamente no haya normas contradictorias entre sí, además de garantizar, por supuesto, la eficacia de cada uno de los derechos.

Las deficiencias técnicas pueden tener repercusiones en el ejercicio real de los derechos, en su atención administrativa y su justiciabilidad. Sería deseable que las instituciones no se vieran rebasadas, dese el inicio, en sus posibilidades de cumplimiento de los deberes que para ellas deriven, en virtud de que ha quedado superada la época en que las normas constitucionales eran vistas con un sentido programático. Hoy en día, éstas deben poder aplicarse en todos sus términos desde el primer momento de su entrada en vigor y esa es la garantía que deberá ofrecerse.

Leticia Bonifaz. Licenciada y doctora derecho por la UNAM; actualmente, es directora general de derechos humanos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

¿A qué se refiere, entonces, el derecho al libre tránsito?

Derecho en acción

Algo de historia

La Constitución de 1857 fue la primera en establecer el derecho al libre tránsito, con esta redacción:

transito1

En la Constitución de 1917, por su parte, en su  artículo 11 planteó este derecho de la siguiente manera:

transito2

Este último texto ha sido modificado sólo una vez desde que entregó en vigor, en junio de 2011 para quedar con esta redacción:

Artículo 11. Toda persona tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país. En caso de persecución, por motivos de orden político, toda persona tiene derecho de solicitar asilo; por causas de carácter humanitario se recibirá refugio. La ley regulará sus procedencias y excepciones.

A partir de la lectura de estas disposiciones, bien podemos decir que el derecho al libre tránsito no es un argumento contra las marchas, puesto que no se refiere al derecho a ir en tu automóvil. No es argumento contra los franeleros puesto que no se refiere al libre tránsito en un lugar público en tu coche. Ni tampoco no es argumento contra el tráfico puesto que no se refiere a transitar sin obstáculo alguno, a cierta velocidad promedio, en tu auto.

¿A qué se refiere entonces el derecho al libre tránsito?

Dentro del texto mismo podemos detectar las libertades que nos garantiza este derecho: el derecho a entrar y salir del país; el derecho al asilo; la libertad de mudarse; y la libertad de viajar por el territorio.

Las tres primeras libertades que nos garantiza el artículo 11 pueden entenderse bastante bien (y pueden ser analizadas desde muchas perspectivas que no son el propósito de este texto); sin embargo, la libertad de moverse o de viajar por el territorio suele ser citada arguyendo que se refiere al  derecho de moverse en un automóvil. Al respecto, la Suprema Corte de Justicia ha establecido la siguiente tesis de jurisprudencia en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, tomo III, febrero de 1996, p. 173.

Los ordenamientos legales invocados no vulneran la garantía de libre tránsito contenida en el artículo 11 constitucional, pues aun cuando establecen restricciones a la circulación de vehículos automotores en el Distrito Federal y su zona conurbada, ello no implica que se esté coartando al gobernado la posibilidad de transitar libremente por el territorio nacional, incluyendo el área especificada, habida cuenta que la garantía individual que consagra la norma constitucional supracitada no consiste en el derecho al libre tránsito en automóvil, sino en el derecho que tiene «todo hombre», es decir, toda persona en cuanto ente individual, para entrar, salir, viajar y mudar su residencia en la República sin que para ello requiera de documentación alguna que así lo autorice, pero siempre refiriéndose al desplazamiento o movilización del individuo, sin hacer alusión en lo absoluto al medio de transporte, por tanto, ha de considerarse que la garantía del libre tránsito protege al individuo únicamente, no a los objetos o bienes en general, del mismo. (Esta jurisprudencia se generó después de que alguien interpusiera un amparo contra el Hoy No Circula en la Ciudad de México)

Y aquí es importante mencionar dos cosas bastante obvias, pero que nunca sobra subrayar: cuando se estableció por primera vez este derecho, en 1857, no existían los automóviles (hasta 1908 Henry Ford genera los modelos en serie) y, por otro lado, los derechos se le reconocen siempre a las personas, no a los objetos. Es decir, es imposible que un automóvil sea sujeto de derechos.

Otros aspectos a considerar 

Además de hacer notar que los objetos o bienes no son sujetos de derechos (sino que son las personas a quienes se les debe garantizar el pleno ejercicio de éstos) hay que tomar en consideración otros derechos que abonan a entender (erróneamente) al derecho al libre tránsito como el «derecho a moverme en mi coche». Lo cual, en su caso, implicaría una contradicción con diversas disposiciones constitucionales, entre ellas el artículo 4o que establece: «Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar. El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley.»

Las medidas y políticas públicas que dan preferencia a la infraestructura para el automóvil, han comprobado que contravienen lo que establece esta disposición de la Constitución. Esto se puede verificar si volteamos a ver aquellos países que han logrado reducir emisiones y mejorar sus índices de calidad de vida, implementado políticas públicas de reducción del uso del auto y midiendo el impacto de dichas políticas públicas. En abono a esto, tenemos que el Plan Nacional de Desarrollo, en sus líneas de acción del eje ‘México Incluyente’, toma en cuenta diversas medidas para mejorar las ciudades en las que vivimos y, aunque no lo menciona de manera explícita, sí son medidas que incluyen la reducción del uso del automóvil (medidas que también la SEDATU está contemplando para sus trabajos dentro de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano).

¿Y las marchas? 

El artículo 15 de la Convención Americana de Derechos Humanos protege el derecho de reunión pacífica y sin armas y establece que tal ejercicio sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. Dentro del Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, Maina Kiai (de mayo de 2012) se establece que:

Asimismo, el Relator Especial coincide con la evaluación del Grupo de Expertos sobre la Libertad de Reunión de la OIDDH de que la libre circulación vehicular no debe anteponerse automáticamente a la libertad de reunión pacífica27. En este contexto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha indicado que «las instituciones competentes del Estado tienen el deber de diseñar planes y procedimientos operativos adecuados para facilitar el ejercicio del derecho de reunión… [incluido] el reordenamiento del tránsito de peatones y vehículos en determinada zona» una sociedad el espacio urbano no es solo un ámbito de circulación sino también un espacio de participación.

Y, por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) en su Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos de 2009 (párrafo 193) ha dicho que:

Las instituciones competentes del Estado tienen el deber de diseñar planes y procedimientos operativos adecuados para facilitar el ejercicio del derecho de reunión. Esto involucra desde el reordenamiento del tránsito de peatones y vehículos en determinada zona, hasta el acompañamiento a las personas que participan en la reunión o manifestación, para garantizarles su seguridad y facilitar la realización de las actividades que motivan la convocatoria. En el mismo sentido, las fuerzas policiales requieren contar con normas de actuación definidas y con el entrenamiento profesional necesario para actuar en situaciones que involucran grandes concentraciones de personas, a los efectos de generar las condiciones para que estos eventos puedan desarrollarse en el marco de las normas establecidas y sin afectar el ejercicio de otros derechos humanos. El Estado tiene la obligación de proporcionar a sus fuerzas policiales el equipamiento, y recursos de comunicaciones, vehículos, medios de defensa personal y de disuasión no letales adecuados para intervenir en estas circunstancias.  En todo caso, las fuerzas policiales deben recibir el entrenamiento y las órdenes precisas para actuar con la certeza de que su obligación es proteger a los participantes en una reunión pública o en una manifestación o concentración, en la medida que éstos ejercen un derecho.

Además, en el párrafo 198 del mismo agrega lo siguiente:

La Comisión reconoce que en algunas ocasiones el ejercicio de este derecho distorsiona la rutina de funcionamiento cotidiano, especialmente en las grandes concentraciones urbanas, y que, inclusive, puede llegar a generar molestias o afectar el ejercicio de otros derechos que merecen de la protección y garantía estatal, como, por ejemplo, el derecho a la libre circulación. Sin embargo, este tipo de alteraciones son parte de la mecánica de una sociedad plural, donde conviven intereses diversos, muchas veces contradictorios y que deben encontrar los espacios y canales mediante los cuales expresarse. La Comisión ha señalado, además, la íntima relación entre el derecho de reunión y la libertad de expresión, al afirmar que “(…) en el momento de hacer un balance sobre el derecho de tránsito, por ejemplo,    y el derecho de reunión, corresponde tener en cuenta que el derecho a la libertad de expresión no es un derecho más sino, en todo caso, uno de los primeros y más importantes fundamentos de toda la estructura democrática: el socavamiento de la libertad de expresión afecta directamente al nervio principal del sistema democrático.

Más adelante, en el párrafo 196 se añade esto: «La Comisión considera que los Estados pueden regular el uso del espacio público fijando por ejemplo requisitos de aviso previo, pero dichas regulaciones no pueden comportar exigencias excesivas que hagan nugatorio el ejercicio del derecho (…) Asimismo, la Comisión se ha referido a que la detención de participantes en manifestaciones pacíficas atenta contra la libertad de reunión.»

Y, por último, en el párrafo 199, la CoIDH pone el dedo sobre la llaga sobre la necesidad e importancia de las manifestaciones al indicar que:

…los sectores más empobrecidos de nuestro hemisferio confrontan políticas y acciones discriminatorias; su acceso a la    información sobre la planificación y ejecución de medidas que afectan sus vidas diarias es incipiente y en general los canales tradicionales de participación para hacer públicas sus denuncias se ven muchas veces cercenados. Ante este escenario, en muchos países del hemisferio, la protesta y la movilización social se han constituido como herramienta de petición a la autoridad pública y también como canal de denuncias públicas sobre abusos o violaciones a los derechos humanos.

El derecho a la movilidad

Es decir; un país como México que se sujeta a tratados y normativas  internacionales tiene también que sujetarse a lo anterior. Esto significa, entonces, que hemos confundido todo este tiempo el derecho a la movilidad con un malentendido derecho al libre tránsito.

En México, la Ley de Movilidad de la Ciudad de México es única en su tipo e indica, en su artículo 5o, que:  “La movilidad es un derecho de toda persona y de la colectividad a realizar el efectivo desplazamiento de individuos y bienes para acceder mediante los diferentes modos de transporte reconocidos en la ley, a un sistema de movilidad que se ajuste a la jerarquía y a los principios que se establecen en este ordenamiento, para satisfacer sus necesidades y pleno desarrollo. En todo caso el objeto de la movilidad será la persona.” 

Vale la pena ahondar en el cambio de paradigma de la idea normalizada que tenemos de la movilidad (que se refiere, más bien, a los medios de transporte) a la de la movilidad en sí. En el Informe del Derecho a la Movilidad en el Distrito Federal (CDHDF, 2012) se da cuenta de la construcción de este derecho partiendo desde los derechos humanos y equiparándolo al derecho a los servicios básicos como la salud y la educación porque es de igual importancia para nuestra calidad de vida.

El derecho a la movilidad tiene su base en la Carta del Derecho a la Ciudad que en el artículo XIII de la Carta Mundial de Derecho a la Ciudad estipula: “Las ciudades [deben garantizar] el derecho de movilidad y circulación en la ciudad a través de un sistema de transportes públicos accesibles a todas las personas según un plan de desplazamiento urbano e interurbano y con base en medios de transporte adecuados a las diferentes necesidades sociales (de género, edad y discapacidad).”

El derecho a la movilidad es importante porque hasta el momento, nuestras ciudades en México (y en Latinoamérica) no aseguran desplazamientos seguros, óptimos y posibles en otra cosa que no sea en coche. ¿Por qué digo posibles? Porque para un peatón con discapacidad es imposible moverse en la ciudad de manera digna y autónoma, por ejemplo.

Es importantísimo que también hablemos del derecho a la movilidad con base en la vulnerabilidad de los usuarios que ya está establecida en la pirámide de movilidad: priorizamos a los usuarios que son más vulnerables y que nos reportan menos externalidades negativas.

Es importante entonces que hagamos una diferencia: la idea es que todos podamos movernos de manera digna, óptima y segura. Todos. Una marcha no vulnera este derecho siempre y cuando la ciudad esté hecha para todas las personas. Siempre habrá vías alternas para llegar a nuestros destinos en coche. Sí, quizá nos tomen más tiempo, pero hasta el momento no existe en ninguna ley el «derecho a la velocidad» (cosa que además generaría aún más problemas de siniestralidad de los que ya causa, pues la velocidad se relaciona directamente con muertes por siniestralidad vial a nivel mundial). La velocidad no es un derecho. Movernos todos por la ciudad sí lo es. Las marchas no vulneran este derecho sino que garantizan otro que es básico.

Y no, el derecho al libre tránsito no se refiere a eso. El derecho a la movilidad puede llegar a enmarcarse dentro del 4° Constitucional que nos habla del derecho al medio ambiente sano. Pero ésa es una discusión que aún está por darse y que seguramente escucharemos en los próximos años dada la importancia de la movilidad en las ciudades en los últimos años por su influencia directa en la calidad de vida de las personas.

Dana Corres. Comunicóloga especializada en comunicación organizacional y medios digitales. Desde 2013 trabaja en temas de movilidad urbana sustentable y peatonalidad. Es miembro fundadora de la Liga Peatonal AC. Actualmente es Coordinadora de Comunicación en CTS EMBARQ México.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

¿Tienen las personas jurídicas derechos humanos?

Derecho en acción

No y punto, es mejor aclararlo: las personas jurídicas o personas morales no son titulares de derechos humanos, al menos no en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH). Esta fue la respuesta que la Corte Interamericana dio a una opinión consultiva (OC-22/16) planteada por el gobierno de Panamá.

En noviembre de 2014, el gobierno Panameño planteó ocho preguntas específicas, todas ellas giraban sobre el alcance del artículo 1.2 de la Convención Americana, a saber: “¿La Convención Americana restringe la protección de los Derechos Humanos a las personas físicas y excluye del ámbito de protección a las “personas jurídicas?” La CorteIDH admitió observaciones escritas de siete gobiernos, una oral del gobierno nexicano y 39 observaciones a cargo de organizaciones de la sociedad civil, académicos, abogados defensores de derechos humanos y del foro jurídico [1].

En principio la CorteIDH realizó interpretación sobre tres instrumentos: la Convención Americana, el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre. Sostuvo primero que por persona jurídica debe entenderse: “toda entidad que tenga existencia y responsabilidad propias, distintas a las de sus miembros o fundadores, y que sea calificada como persona jurídica según la ley del lugar de su constitución [2]”.

Así, la cuestión sobre el artículo 1.2 de la Convención se realizó a través de los siguientes tipos de interpretaciones: a) literal, b) de fines primarios, c) sistemática, d) evolutiva y e) complementaria. En la primera vertiente, la Corte no admite muchas diferencias para sostener que persona es todo “ser humano” (human being– être humain) y debe excluirse a otros tipos de personas del manto convencional. Acto seguido, se reiteró que el objeto y fin del tratado es la protección de los derechos de los seres humanos. También se dijo que los redactores de los instrumentos no tuvieron en cuenta a las personas jurídicas, dada la característica de “inherencia” y ejemplo de ello son los derechos a la vida, la integridad personal o la libertad personal.

Los matices comienzan con la interpretación evolutiva, misma que tomó en cuenta dos criterios: i) el derecho internacional comparado y ii) la aproximación con los sistemas nacionales de protección (SNPDH). La Corte estudió parte de los sistemas europeo, africano y universal. Se mencionaron las posibilidades que ofrece el Convenio Europeo [3], no obstante su diferencia con el Interamericano estriba en que “el peticionario” y la presunta “víctima” no convergen en las mismas personas; así, no es posible inferir que las personas jurídicas puedan ser víctimas. Respecto del sistema africano, la Carta Africana no ofrece una concepción sobre el término persona.

En el sistema universal, la Corte determinó que los derechos humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCyP) no son extensivos a las personas jurídicas por mandato jurisprudencial[4] y no cuentan con capacidad procesal ante algunos órganos. Sin embargo, la excepción parecería encontrarse en Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (CERD), en los términos del artículo 2.1 inciso a)[5].

Acto seguido la Corte estudia los sistemas nacionales[6] y la deferencia en el reconocimiento de algunos derechos para algunas personas jurídicas; sin embargo, ello es insuficiente dado que no todos los Estados americanos realizan dicho reconocimiento de la misma forma y grado, es decir, no existe uniformidad sobre ese criterio a nivel regional. Luego, la CorteIDH acude a los trabajos preparatorios para resaltar que sobre el término “persona” y “ser humano” no hubo controversia para su redacción. La conclusión es, entonces: “las personas jurídicas no son titulares de derechos convencionales, por lo que no pueden ser consideradas como presuntas víctimas ante el sistema interamericano”.

En otro apartado, la Corte reitera su jurisprudencia sobre pueblos y comunidades indígenas y la evolución que ha hecho para pasar de la idea de los “miembros integrantes” al de “la comunidad indígena” en su conjunto como sujetos de protección; de igual manera sostuvo que los sindicatos, federaciones y confederaciones pueden presentar peticiones ante el propio sistema.

Ahora bien, la parte más interesante de la Opinión Consultiva se derivó del apartado de Ejercicio de los Derechos de las Personas Naturales a través de Personas Jurídicas; en ésta se refuerza la idea de la “inherencia” e “inalienabilidad” de los derechos con la naturaleza del ser humano. La premisa sería la siguiente: si algunos derechos se relacionan con las funciones vitales de los seres humanos, otros se refieren a las relaciones entre seres humanos en el espacio social. La Corte recuerda que ha determinado casos sobre accionistas y trabajadores como víctimas y que únicamente ha conocido de casos sobre el ejercicio de derechos por conducto de personas jurídicas tratándose del derecho a la propiedad o de la libertad de expresión vinculada con el espectro radioeléctrico cuyo dominio corresponde al Estado[7]. Desde un punto de vista teórico, se señaló que las personas jurídicas son instrumentos o vehículos para ejercer determinados derechos, algo que algunos hemos denominado como la Doctrina del impacto por conexidad.

La CorteIDH fue muy cuidadosa al referir que no siempre es suficiente un simple vínculo entre el ser humano y la ficción jurídica, sino que la vulneración de los derechos debe tratarse de una relación sustancial, de lo contrario el nexo de vulneración vía persona jurídica no se encontraría acreditado. Así, la Corte menciona que en este tipo de casos, y a efectos de habilitar al Sistema Interamericano una vez agotados los recursos de jurisdicción interna, la persona jurídica –vehículo para ejercer derechos- debe sostener una coincidencia entre sus pretensiones internas y las presuntas violaciones a los derechos humanos -una fórmula que sin duda resulta en un requisito calificado del artículo 46 de la Convención Americana. Finalmente, la Corte determinó que es necesario realizar un estudio casuístico para saber si empresas o sociedades comerciales, partidos políticos, asociaciones religiosas u organizaciones no gubernamentales pueden ser afectados por cualquier acto, omisión o norma estatal.

Es curioso que antes de pronunciarse, la CorteIDH realizó una precisión, pues ahora considera que la responsabilidad internacional puede surgir cuando las personas jurídicas que se encuentren bajo la jurisdicción de un Estado no respeten los derechos humanos a nivel nacional. Sin decirlo abiertamente, esta postura se apega más a las tesis sostenidas por el Grupo de Trabajo sobre la cuestión de los Derechos Humanos y las Empresas Transnacionales y otras Empresas (WGTCBE) de las Naciones Unidas, en cuyo caso: en determinadas condiciones la responsabilidad alcanza sin duda a particulares o entidades privadas[8]. Lo cual se enmarca en el contexto de los megaproyectos e inversiones privadas, donde la actividad de terceros como la aquiescencia del Estado generan responsabilidad internacional.

En segundo punto, vale resaltar que la Corte no abordó el estudio de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, ni de la Convención Interamericana contra Toda Forma de Discriminación e Intolerancia; ambos instrumentos no han entrado en vigor en la órbita regional, pero incluyen previsiones en la que grupos de personas podrían acudir al foro supranacional para la defensa de sus derechos, principalmente respecto el derecho a la no discriminación.

En tercer término, resalta el hecho de que esta opinión consultiva se acompañó de dos votos de los jueces Roberto F Caldas (Brasil) y Alberto Pérez Pérez (Uruguay). El primero insistió en un punto sobre el derecho a la propiedad privada y que algunos manifestamos en audiencia pública. La CorteIDH no debe convertirse en un tribunal demandado por causas empresariales o corporativas que aleguen pérdida patrimonial; en contraste, el artículo 21 debería quedar limitado al mínimo existencial lo que excluye bienes superfluos, suntuarios o lujosos. Por su parte, el juez Pérez Pérez enfatizó sobre las omisiones del fallo pues bajo su óptica muchas personas jurídicas no tienen miembros sino dueños ocultos, cuyas finalidades no son del todo conocidas.

Así, y dada la pluralidad de los sistemas jurídicos en el continente que convergen al interamericano, además de la polémica que generará el efecto expansivo de esta decisión en el derecho nacional, es mejor recordar que los Sistemas Internacionales de Protección constituyen en principio el idioma común de la humanidad[9] y, por ello, fueron creados para combatir los actos más lesivos de opresión, de miseria y de injusticia que pueden ocurrir en el mundo. La propiedad y el dinero deberán encontrar otras vías de tutela internacional, pues no corresponde al ámbito interamericano su protección. Sin duda, en México habrá de tener eco la histórica opinión consultiva, pues al día de hoy existen criterios muy contradictorias sobre cómo tomarse en serio los derechos humanos para los propios seres humanos.

Miguel Ángel Antemate Mendoza. Defensor de derechos humanos por la UNAM.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

___________________

[1] Agradezco a las Defensoras de DDHH de la Asociación Civil Ixtlamatque Ukari: Norma Celia Bautista Romero y Marlene Rodríguez Atriano, pues compartimos la experiencia de exponer algunas consideraciones jurídicas que tomó en cuenta la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su audiencia de 25 de Junio de 2015 en San José de Costa Rica.

[2] Definición de la Convención  Interamericana sobre Personalidad y Capacidad de Personas Jurídicas en el Derecho Internacional Privado.

[3] El Convenio Europeo permite  en su artículo 34 la “calidad de víctima” para una organización no gubernamental y el artículo 1° de su Protocolo Adicional 1° respecto a la Protección de la Propiedad para “toda personas física o jurídica”.

[4] Naciones Unidas, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, Observación general No. 31 [80], Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados Partes en el Pacto, 26 de mayo de 2004.

[5] “a) Cada Estado parte se compromete a no incurrir en ningún acto o práctica de discriminación racial contra personas, grupos de personas o instituciones y a velar por que todas las autoridades públicas e instituciones públicas, nacionales y locales, actúen en conformidad con esta obligación;”

[6] A través del pronunciamiento judicial en países como: Barbados, Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Haití, Nicaragua, Perú, República Dominicana y en el caso mexicano la tesis: P. /J. 1/2015 (10a.), de rubro: “PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. ES APLICABLE RESPECTO DE LAS NORMAS RELATIVAS A LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS QUE SEAN TITULARES LAS PERSONAS MORALES.” Derivada de la Contradicción de Tesis 360/2013.

[7] Corte IDH. Caso Granier y otros (Radio Caracas Televisión) Vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de junio de 2015. Serie C No. 293.

[8] United Nations, Human Rights Council, A/HRC/32/45, “Report of the Working Group on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises”, 4 May 2016.

[9] United Nations Audiovisual Library of International Law, Antônio Augusto Cançado Trindade. “LA DECLARATION UNIVERSELLE DES DROITS DE L’HOMME.”

Atrocidades innegables: México desde el derecho penal internacional

Derecho en acción

Hace poco más de un mes, la organización internacional Open Society Justice Initiative (OSJI) presentó un nuevo informe sobre la crisis de violencia que enfrentamos en México desde hace una década. Con un título indiscutiblemente sugerente, “Atrocidades innegables: Confrontando crímenes de lesa humanidad en México” se trata del resultado de más de tres años de investigación por parte de OSJI, realizada en conjunto con algunas organizaciones nacionales de derechos humanos y otros expertos internacionales.

El informe se plantea desde tres preguntas tan sencillas como inquietantes: ¿Cuál es la dimensión real de la crisis de violencia que vive actualmente México? ¿Es posible identificar algún patrón que vincule hechos de violencia que de otra forma parecerían eventos aislados? ¿Existe la voluntad por parte de las autoridades mexicanas para investigar y sancionar dichos crímenes? La respuesta a cada una de estas preguntas es simplemente desoladora.

Atrocidades innegables comienza por destacar un problema ampliamente conocido, pero nunca oficialmente reconocido por el gobierno mexicano: las cifras sobre la violencia en México son insuficientes e incoherentes. Las bases de datos generadas desde espacios públicos o sociales se han construido con metodologías diversas, lo que dificulta su contraste. En la misma medida, aquéllas tienen limitaciones temporales o geográficas, por lo que no dan cuenta de un panorama integral de la violencia.

Aun con estas dificultades, Atrocidades innegables se aproxima a la dimensión de la violencia en México desde la lectura conjunta de distintas fuentes de información. Este ejercicio no está exento de problemas metodológicos, como reconoce el mismo informe. Sin embargo, los resultados son tan contundentes que difícilmente podría alegarse que la técnica de análisis quita peso a las conclusiones propuestas.

La dimensión de la violencia en México es simplemente alarmante. Incluso en estimaciones conservadoras, el número de personas ejecutadas, torturadas o desaparecidas excede por mucho los márgenes esperables en una sociedad que no atraviesa por un conflicto armado o por un régimen dictatorial.

Dentro de este marco general, Atrocidades innegables también propone un análisis más detallado de algunos casos que han adquirido una infame notoriedad. Tlatlaya, Allende, San Fernando, Ayotzinapa, Apatzingan, Ojinaga… la lista sigue creciendo, sin que los parámetros para el análisis jurídico hayan variado significativamente desde el inicio de la crisis.

En este punto se devela la verdadera innovación del informe presentado por OSJI. En contraste con reportes previos, Atrocidades innegables propone su análisis no sólo desde la recopilación de cifras o el recuento detallado de los casos, sino desde preguntas distintas: ¿es posible que estos hechos de violencia no sean eventos aislados sino que respondan a patrones criminales comunes?; ¿podrían existir fundamentos razonables para concluir que dichos patrones son parte de una política impulsada por actores estatales o por organizaciones del crimen organizado?

Para responder a estas preguntas, Atrocidades innegables recurre al único marco que realmente brinda herramientas especializadas para el examen jurídico de contextos con estas características particulares: el Derecho Penal Internacional (DPI).

Derecho penal internacional como marco de análisis

El DPI es una rama jurídica poco conocida en México, a pesar de su creciente importancia a nivel regional e internacional. Este desconocimiento tampoco es casual o incidental.

La falta de familiaridad del gremio jurídico con el DPI parece ser otra consecuencia de la ausencia de procesos judiciales por los crímenes cometidos durante la guerra sucia. En contraste con otros países latinoamericanos, la inacabada transición mexicana no fue capaz (o no tuvo la voluntad) de perseguir los hechos acontecidos en el pasado; mucho menos, tomando como fundamento este marco jurídico particular. Los pocos casos que alcanzaron los tribunales nacionales fueron resueltos en términos más bien formalistas, sin tomar en consideración el marco internacional en la materia.

En la misma medida, la reticencia o, al menos, la negligencia de las autoridades para promover activamente la implementación a nivel nacional de los tratados internacionales relevantes –de los que México es parte desde hace al menos una década– ha colaborado a mantener al DPI al margen de nuestro propio sistema jurídico. En el imaginario de una parte importante del gremio jurídico, aquél sigue siendo concebido como un tema “satélite”, relevante para otros contextos pero no para nuestro país. La realidad no podría ser más diferente.

El DPI suele identificarse con las situaciones históricas que condujeron a su consolidación. En particular, los tribunales penales internacionales para Núremberg, Tokio, la Antigua Yugoslavia y Ruanda. Sin minimizar la relevancia de estos antecedentes, lo cierto es que en la actualidad el DPI es mucho que dichos procesos o que las situaciones que los detonaron.

Durante las últimas décadas, aquél se ha operado de forma exitosa en contextos tanto nacionales como internacionales. Solo en nuestra región, las cortes peruanas, argentinas, chilenas, colombianas, guatemaltecas o salvadoreñas (por citar algunas) han integrado exitosamente el DPI a sus propios sistemas, para producir algunos de los fallos más reconocidos internacionalmente.

La constante en todas estas situaciones ha sido la imperiosa necesidad de responder jurídicamente a contextos de macro-criminalidad, en los cuales los hechos delictivos no constituyen ya conductas aisladas o excepcionales, sino que responden a intenciones o patrones concretos y/o a condiciones específicas del contexto, tales como los conflictos armados. Esta es precisamente la especialidad del DPI.

Con base en la proscripción de determinadas conductas, conocidas genéricamente como crímenes internacionales, el DPI provee a los operadores jurídicos las herramientas para incorporar en el análisis de la conducta delictiva, los contextos en que la misma se comete. Lo anterior, a fin de evitar la fragmentación que deviene de un examen con categorías del derecho penal tradicional. Paralelamente, el DPI propone formas más complejas de autoría y participación, de manera que los procesos se puedan centran en las personas con la más alta responsabilidad, incluidos los superiores jerárquicos civiles o militares. Este entramado normativo se complementa, además, con reglas específicas sobre la imprescriptibilidad de los crímenes, la improcedencia de amnistías e indultos o la exclusión de ciertos eximentes de responsabilidad penal como las órdenes del superior jerárquico, entre otras.

La base material del DPI la constituyen, entonces, los crímenes internacionales. En términos generales, estos crímenes se clasifican en cuatro grandes categorías: (i) el crimen de agresión; (ii) el crimen de genocidio; (iii) los crímenes de lesa humanidad, y (iv) los crímenes de guerra. Cada una de estas categorías se conforma tanto por sus conductas constitutivas –por ejemplo, el asesinato, la tortura, la desaparición forzada o la violencia sexual– como por sus elementos contextuales. La conjunción de todos estos elementos es lo que permite subsumir una conducta particular en alguno de estos crímenes específicos.

Así entonces, en tanto que un homicidio podrá ser clasificado como un crimen de lesa humanidad, el mismo hecho también podría ser considerado (de forma concurrente o excluyente) como un crimen de guerra. ¿Cómo se decide esa clasificación? Precisamente en referencia a los elementos contextuales de cada categoría. Mientras el genocidio requiere que los perpetradores actúen con la intensión específica de destruir total o parcialmente a un grupo étnico, religioso, racial o nacional como tal, en los crímenes de lesa humanidad, las distintas conductas deberán cometerse como parte de un ataque generalizado o sistemático en contra de la población civil y con conocimiento de dicho ataque. Por su parte, en los crímenes de guerra las conductas materiales deberán tener un nexo con un conflicto armado de carácter internacional o no internacional, además de cometerse en contra de una persona que no participe o haya dejado de participar en las hostilidades y/o en contra de las prohibiciones sobre medios y métodos de guerra.

Por ende, si un homicidio es cometido no solo con la intención de privar de la vida a una persona, sino también con la intención de destruir al grupo (racial, nacional, religioso o étnico) al que pertenece esa persona, dicho hecho podrá ser parte de un genocidio. Por el contrario, si no existe tal intención, pero sí el conocimiento de que el homicidio se da dentro de un ataque sistemático en contra de la población civil (incluso en ausencia de un conflicto armado), aquél podría ser jurídicamente clasificado como un asesinato como crimen de lesa humanidad.

Este complejo proceso de calificación jurídica ha sido operado en algunos países latinoamericanos a través de un ejercicio denominado “doble subsunción.” Una subsunción (o tipificación) inicial de los hechos en un delito base previsto en el código penal del país en cuestión, es seguida de una segunda subsunción (o adecuación) de la conducta a los elementos contextuales previstos en algún tratado internacional, particularmente el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. De esta forma, aún en ausencia de legislación de implementación, el proceso penal se puede seguirse por un delito contenido en la legislación nacional, pero sin perder los elementos contextuales que devienen de una prohibición internacional reconocida desde mediados del siglo pasado.

Esta lógica corresponde a una visión amplia del principio de legalidad penal, según ha sido reconocido en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. De conformidad con dicha disposición, “nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional.”

¿Cuál es la relación del DPI con otras ramas del derecho internacional?

Esta breve descripción de las normas que conforman el corazón del DPI hace patente su particularidad. El mismo se enfoca específicamente a la proscripción de las conductas consideradas como crímenes internacionales, los cuales vienen acompañados de un régimen específico de responsabilidades tanto de actores estatales como no estatales. De manera adicional, se podría decir que la regulación procesal de los tribunales penales internacionales también es parte de esta rama jurídica, aunque no conforma su materia sustantiva.

En este sentido, el DPI se diferencia de otras ramas del derecho internacional, particularmente del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. En contraste con éstas, el DPI no reconoce derechos a las personas (con excepción de los derechos de los acusados y víctimas en los procesos penales internacionales), ni se encarga de la responsabilidad de los Estados por la violación de aquéllos. No se centra en establecer los límites a la conducta de las partes en un conflicto armado, ni determina, por ejemplo, reglas para analizar la proporcionalidad, necesidad o distinción en operaciones militares.[1]

En consecuencia, la referencia al DPI no tendría ningún efecto directo en la forma en que se califica una situación dada, ni tampoco en las reglas de uso de la fuerza que deben observar las fuerzas policiales o armadas, el estándar de protección de los derechos de las personas, de las restricciones o posible suspensión de los mismos. La referencia al DPI no implica la legitimación de los grupos del crimen organizado, de la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad, ni de ninguna otra medida de intervención o política impulsada por las instituciones del Estado. Por el contrario, este tipo de elementos, tanto de hecho como de derecho, son los insumos para comprender las verdaderas dimensiones de la criminalidad en distintos contextos. En este sentido, el DPI se alimenta de los marcos de análisis proporcionados por otras ramas específicas del derecho internacional o, en general, de las ciencias o disciplinas que analizan la violencia. Las mismas proporcionan claves necesarias para identificar patrones en la conducta de actores estatales y no estatales, así como de la situación general, sin las cuales no sería posible establecer jurídicamente los (tan referidos) elementos contextuales de los crímenes internacionales.

Esta sencilla descripción del DPI no responde aún a otras preguntas esenciales, que se derivan de la lectura de Atrocidades innegables: ¿por qué es oportuno analizar la situación mexicana desde el DPI?; ¿qué elementos novedosos puede aportar esta rama del derecho internacional que puedan ayudar a responder mejor a la crisis que enfrentamos? La respuesta a estas cuestiones yace, nuevamente, en la especialidad del DPI.

¿Por qué analizar la situación mexicana desde el derecho penal internacional?

Más allá de las preguntas que se puedan tener sobre la metodología adoptada por distintos informes nacionales e internacionales sobre la crisis mexicana, incluido Atrocidades innegables, una cosa parece clara e indiscutible: la dimensión actual de la violencia no tiene precedentes en nuestra historia reciente. Desde esta premisa, resulta fundamental proponer respuestas innovadoras a través del uso de las herramientas de análisis adecuadas. Esto incluye, por supuesto, los marcos jurídicos idóneos. Esta es, precisamente la apuesta del informe in comento.

La introducción de la noción de los crímenes de lesa humanidad, no es solo una referencia incidental o irresponsable. Por el contrario, implica un verdadero cambio de timón en la narrativa jurídica desde la que se ha propuesto el análisis del fenómeno delictivo (tanto de actores estatales como no estatales) en México.

La premisa base es más o menos sencilla: ¿cuáles son las probabilidades de que un incremento desproporcionado de hechos delictivos, dentro de un período relativamente corto de tiempo, sea consecuencia de la conducta aislada de algunos individuos?, ¿cuáles son las posibilidad de que dicho incremento sea más bien consecuencia de una estrategia de seguridad o control diseñada e implementada por distintos órganos del Estado, sin garantías suficientes para la protección a las personas?, ¿es más factible que el incremento desproporcionado en el número de personas ejecutadas, torturadas o desaparecidas responda a la actuación de “algunas manzanas podridas” o a un esquema estatal más profundo que ha fomentado, por acción y omisión, el ataque en contra de amplios sectores de la población? Preguntas similares se proponen en Atrocidades innegables para los crímenes cometidos por actores no estatales, en particular la organización conocida como Los Zetas.

Con base en la evidencia recabada por más de tres años, los especialistas que trabajaron en este informe concluyeron que existen fundamentos o bases razonables para afirmar que cierto tipo de delitos cometidos en México responden a un patrón de operación de actores estatales y no estatales, que se vincula directamente a las estrategias impulsadas desde espacios oficiales o criminales. En otras palabras, existen fundamentos razonables para concluir que el incremento de hechos delictivos de alto impacto no responde a la actuación aislada de sus perpetradores materiales, sino que los mismos se insertan a una política seguridad (en el caso del Estado) o de control sobre el territorio (en el caso del crimen organizado) en que la población ha sido el principal foco de ataque. Esta política se conforma, en parte, por las omisiones sistemáticas de las instituciones estatales para dar una respuesta pronta y efectiva a la perpetración de los hechos descritos.

Sobra decir que el informe es mucho más detallado en sus planteamientos. En todo caso, es oportuno destacar que esta forma de argumentar jurídicamente la posible existencia de una política (desde la lectura conjunta de acciones y omisiones) ha sido una estrategia ampliamente utilizada tanto en contextos nacionales como internacionales. Desde procesos penales, hasta informes parlamentarios o de comisiones de investigación o la verdad, la existencia de una política se ha establecido a través del examen concatenado de diversos hechos que apuntan hacia la misma conclusión. Es decir, ante la ausencia de documentos explícitos sobre la política, la misma se determina haciendo uso de prueba indirecta.

De la misma forma, es necesario reiterar que el informe de OSJI se plantea desde un estándar probatorio específico, i.e. los fundamentos razonables. Lo anterior, en términos más o menos concretos, implica que la información recabada no es exhaustiva o concluyente. Sin embargo, una vez que se ha establecido que existen fundamentos razonables sobre la comisión de un crimen, existe la indiscutible necesidad de desarrollar líneas de investigación que incorporen el análisis de contexto, con base en categorías propias del DPI (que es también, por la ratificación de los tratados relevantes, derecho mexicano).

Este es, al final de cuentas, el gran reto que Atrocidades innegables plantea a la sociedad mexicana en su conjunto y al gremio jurídico en específico. Ante las dimensiones de la crisis, es indispensable reenfocar los parámetros del debate jurídico, particularmente por lo que toca a las investigaciones penales. Para estos fines, será indispensable incorporar un análisis de contexto de los hechos delictivos, con base en las categorías propias del DPI, antes que continuar en un discurso tradicional de la excepcionalidad de la delincuencia que solo conduce a la fragmentación de las investigaciones.

Esta es la única vía para enfrentar jurídicamente la realidad. Esta es la única vía para identificar a las personas con mayor responsabilidad por la crisis que vivimos. Esta es la vía que deberán de caminar las instituciones nacionales, para lo cual la asistencia internacional será crucial. Esta es la vía que han recorrido otros países latinoamericanos. El ejemplo que nos dan a través de los resultados obtenidos es, sin duda, esperanzador.

Epílogo: Tal como lo propone Atrocidades innegables, la mejor vía para responder a esta situación será a través de las instituciones nacionales de justicia, operando en conjunto con la asistencia internacional. El informe no propone a la Corte Penal Internacional (CPI) como la vía idónea.

En todo caso, sobre este punto es oportuno señalar que en meses recientes la Oficina de la Fiscalía de la CPI determinó suspender su examen preliminar en la situación mexicana; el mismo había sido iniciado hace un par de años, en respuesta a diversas comunicaciones presentadas por actores nacionales e internacionales. Lo anterior no significa, sin embargo, que la propia Fiscalía no pueda reactivar dicho examen. Éste constituye una etapa pre-procesal, en la cual no se adoptan decisiones definitivas (es decir, que constituyan cosa juzgada internacional) sobre la competencia de la CPI o al admisibilidad de situaciones o casos. Con base en nueva información, la propia Fiscalía puede retomar (como lo ha hecho ya en algunas situaciones) un examen que había sido previamente suspendido.

Ximena Medellín Urquiaga. Profesora Asociada de la División de Estudios Jurídicos, CIDE. Twitter: @XMedellin

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

______________________

[1] El único punto de claro encuentro entre el DPI y el DIH es los crímenes de guerra. Sin embargo, incluso en este punto ambas ramas del derecho contienen diferencias relevantes, que habrán de tenerse en mente al momento de incorporar las definiciones típicas internacionales en los códigos penales nacionales.