¿Y por qué queremos casarnos? Matrimonio igualitario e igualdad de derechos

En México, los movimientos por los derechos del colectivo LGBTTTI[1] han logrado visibilizar la diversidad existente sobre identidad y orientación sexual y, sobre todo, lograron poner el foco público sobre las diferentes formas de discriminación que sufren, incluso las violaciones a sus derechos que provienen de las propias leyes.

El matrimonio es sólo una de las tantas formas de discriminación formal sobre las que se ha exigido una revisión legislativa y una adecuación para garantizar el ejercicio de este derecho en condiciones de igualdad y no discriminación.

El matrimonio como instrumento legal otorga derechos y prestaciones a la pareja y a la familia.  Algunos derechos civiles que reconoce el matrimonio no están presentes en otro tipo de relaciones jurídicas, como concubinato o sociedad de convivencia. Entre ellos están el derecho a la reproducción asistida como pareja, los derechos alimentarios sin condicionamientos (que incluye la pensión alimenticia en caso de separación), seguridad sobre los bienes familiares y, lo más importante, incluye prestaciones de seguridad social, derechos hereditarios directos (sin condicionamientos).

La “sociedad de convivencia”[2] en la Ciudad de México sí aclara que es un acto jurídico entre dos personas físicas de diferente o del mismo sexo”. Sin embargo, no contempla los mismos derechos que el matrimonio. Si por tu orientación sexual no puedes ejercer el derecho del matrimonio, ni los derechos como pareja que esta institución otorga, estas sufriendo discriminación por parte de las autoridades del Estado.

Para superar estos actos de discriminación, en 2009 se reformó el código civil del Distrito Federal para redefinir al matrimonio como “…la unión libre de dos personas para realizar la comunidad de vida…”. Dejábamos atrás la retrógrada idea del matrimonio como unión de un hombre y una mujer. Al año siguiente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) señaló la inexistencia de un argumento jurídico y constitucional que pudiera sustentar negarle este derecho a las parejas del mismo sexo[3]. Y, en 2015, declaró mediante una tesis de jurisprudencia que los ordenamientos legales locales o federales que contengan la procreación como finalidad del matrimonio, o definan a éste como la unión entre un hombre y una mujer, vulneran los principios de igualdad y no discriminación.

Por su parte, durante este arco de tiempo, en 2011 se incorporó en la Constitución federal (con la reforma de derechos humanos) por vez primera las “preferencias sexuales” como categoría prohibida de discriminación, protegiendo así los derechos de todas las personas, independientemente de cuál sea su orientación o identidad sexual. Se esperaba que esta reforma generara cambios en todos ordenamientos jurídicos de los estados de la República, para que las parejas del mismo sexo pudieran ejercer su derecho al matrimonio. Así, según la SCJN, la Constitución protege a la familia en todas sus formas[4] y sostiene que no existe razón constitucional para no reconocer el matrimonio entre personas del mismo sexo[5].

Pero las reformas que se esperaban en los ordenamientos jurídicos de los estados no se produjeron.  Contrario a los criterios interpretativos de la SCJN y de estándares internacionales, aún estamos en presencia de ordenamientos jurídicos que contemplan esta retrógrada idea del matrimonio como la unión de un hombre y una mujer cuyo fin es la reproducción humana, la procreación o preservación de la especie.

Una revisión a las legislaciones de norte a sur del país nos muestra varios ejemplos de normas que están vulnerando directa y explícitamente  los principios de igualdad y no discriminación[6] :

  • Yucatán: “…unión voluntaria y jurídica de un hombre y una mujer, (…) generar la reproducción humana”[7]
  • Morelos: “…unión voluntaria y libre de un hombre y una mujer (…) procreación de hijos (…) Cualquier condición contraria a estas finalidades se tendrá por no puesta.”[8]
  • Sonora: “…unión legítima de un hombre y una mujer, con el propósito expreso de integrar una familia”[9]
  • San Luis Potosí: “…es la unión legal entre un hombre y una mujer, (…) con la finalidad de proporcionarse ayuda mutua, fidelidad y perpetuar la especie, formando una familia[10]
  • Puebla: “… es un contrato civil por el cual un solo hombre y una sola mujer, se unen en sociedad para perpetuar la especie (…)”[11]
  • Jalisco: “ …un hombre y una mujer deciden compartir un estado de vida para la búsqueda de su realización personal y la fundación de una familia”[12]
  • Hidalgo: “…una institución social y permanente por la cual se establece la unión jurídica de un solo hombre y una sola mujer, (…) que originan el nacimiento y estabilidad de una familia”[13]

En este contexto, el pasado 17 de mayo, el Ejecutivo Federal firmó una serie de iniciativas, para hacer frente a estas manifestaciones tan explicitas de discriminación y para garantizar en todo el país el respeto a un matrimonio sin discriminación. Las iniciativas incluyen reformar el artículo 4 constitucional, reformar el código civil federal y derogar o modificar todas las normas que tengan contenido discriminatorio.

Aún nos queda un largo camino, pues, a pesar de los avances normativos, la discriminación contra los colectivos LGBTTTI, como causa de procesos culturales, históricos y sociales, sigue presente.

Luis Fernando Villanueva Ayala. Área Legal de Equis Justicia para las Mujeres.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] Lesbianas, gays, bisexuales, transexuales, trans-género, travestis e intersexuales. El colectivo LGBTTTI inició conformado por lesbianas y homosexuales, posteriormente se sumaron personas bisexuales y trans-género, y después se incluyeron transexuales, travestis e intersexuales.

[2] Art. 2 Ley de Sociedad de Convivencia para el DF

[3] SCJN. Acción de Inconstitucionalidad 2/2010. Promovente: Procurador General de la República. Matrimonios entre personas del mismo sexo. Consultable aquí. (Última consulta 17 de julio de 2014).

[4] Tesis jurisprudencial 1ª./J.85/2015[4].

[5] SCJN. Tesis: 1ª./J. 46/2015 (10a.)

[6] La normativa en cuestión vulnera los artículos 1, 2, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2 y 12 de la Constitución Política del Estado de Yucatán;[6] 1.1, 2, 17, 24, y 28 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 2 y 17 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

[7] Código de Familia para el Estado de Yucatán

[8] Código Familiar para el Estado Libre y Soberano de Morelos.

[9] Código de Familia para el Estado de Sonora

[10] Código Familiar (art. 15) del Estado San Luis de Potosí.

[11] Código Civil para el Estado Libre y Soberano de Puebla (art. 294).

[12] Código Civil para el Estado de Jalisco ( art. 258)

[13] Código Familiar para el Estado de Hidalgo ( art. 11)

Las participaciones federales: el resorte de la (creciente) deuda pública en los estados

La estabilidad de las finanzas públicas exige el uso eficiente del ingreso, el gasto y la deuda pública. En este sentido, el pasado 17 de marzo, la iniciativa de Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios fue turnada al ejecutivo federal para su publicación. Entre otros aspectos, el proyecto propone establecer lineamientos para el correcto ejercicio del gasto público y, al mismo tiempo, fijar reglas de contratación de deuda; por ejemplo, limitar la afectación de las participaciones federales al 100% de los ingresos de libre disposición[1] de la entidad. Esto es, el proyecto propone aspectos relevantes en materia de gasto y deuda pública; sin embargo, no hace referencia a la distribución de las participaciones federales (ingreso), la cual tiene un impacto significativo en la deuda pública y cuyos criterios de asignación corresponde definir a la federación a través de la facultad de creación de ley.

La distribución de las participaciones federales tiene sustento en el artículo 40 constitucional. Conforme a este numeral, México es una República federal, integrada por entidades federativas y por la Ciudad de México, unidos en un todo. En un Estado federado, las partes deciden voluntariamente someterse al ámbito competencial diseñado para los niveles de gobierno federal y estatal; sin embargo, la Constitución preserva la soberanía tributaria de las entidades federativas y no define cuáles son los actos que corresponde gravar a la federación y a los estados. En este sentido, el sistema de coordinación fiscal tiene fundamento en el convenio de adhesión celebrado entre la federación y los estados, mediante el cual las entidades federativas renuncian a la facultad de establecer contribuciones a los mismos objetos gravados por la federación, a cambio de que ésta distribuya una participación de la recaudación fiscal federal a las entidades federativas.

Así, un principio transversal a la Constitución es el principio de igualdad, en el que la voluntad de los estados y la federación, para unirse en un todo, tiene el mismo valor dentro del pacto federal. Sin embargo, dentro de las relaciones intergubernamentales de los sistemas federales, la igualdad financiera genera conflicto respecto a la conceptualización de la igualdad misma; esto es, si aquélla debe entenderse como una igualdad a rajatabla o, más bien, debe considerarse variables como la retribución proporcional de las entidades federativas hacia el gobierno federal y/o las condiciones social, económica y geográfica de cada entidad. Dado el complejo sistema fiscal federal imperante en México, la federación es el nivel de gobierno que define los criterios de igualdad, equidad y proporcionalidad que han de imperar en la distribución de los recursos federales.

De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, la federación está obligada a transferir recursos a los estados por concepto de ‘aportaciones’ y ‘participaciones’. Las primeras son transferencias-etiquetadas que pretenden atender necesidades básicas; las segundas, transferencias-no-etiquetadas que pueden ejercerse con flexibilidad y destinarse a la afectación ‘en garantía’ o ‘fuente pago’ de las obligaciones contraída por las entidades federativas. Ambas constituyen 80 % de los ingresos totales de las entidades: mientras las aportaciones representan 42.8 %, las participaciones constituyen el 35.3 %[2]. Dada la estrecha dependencia de los ingresos locales con las participaciones federales, el aumento o la disminución de las mismas influye, significativamente, en el grado de endeudamiento de los estados.

Por ejemplo, durante el periodo 1995-2000, el Distrito Federal e Hidalgo experimentaron un descenso en la distribución de sus participaciones en -2% y -11.1%, respectivamente. Lo cual generó un déficit en las finanzas públicas de ambas entidades, al incrementar su deuda pública en $26,252 millones en el Distrito Federal y $149 millones en el estado de Hidalgo –y, de esta manera, alcanzar una tasa de endeudamiento anual de 31.5%[3].

Lo anterior fue replicado, recientemente, en Chihuahua y Veracruz. Conforme a datos estadísticos publicados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), ambos fueron el tercer y cuarto estados más endeudados hasta 2014, respectivamente. Sin embargo, a 2015, las participaciones federales distribuidas a Veracruz disminuyeron $31 millones, al pasar de $34,439 millones a $34,408 millones, lo cual supone una reducción del 4 % de la totalidad de los ingresos del estado. Ante la falta de recursos para hacer frente al gasto público, la deuda incrementó en $4,525 millones, respecto a 2014, situando a Veracruz en la tercera posición[4]. En contraste, hasta 2014, Chihuahua era el tercer estado más endeudado; no obstante, a 2015, pasó a ser el cuarto, en atención a un aumento en la asignación de sus participaciones en $1,357 millones. Lo cual, si bien llevó a la entidad a contraer deuda pública, únicamente lo hizo por $867 millones, monto 80 % menor al de la deuda contraída por Veracruz durante el mismo año[5].

Lo anterior muestra que, efectivamente, hay una relación entre las participaciones y la deuda pública, pues la disminución de aquéllas incentiva la contratación de ésta. Sin embargo, si bien no puede afirmarse que las causas del desorden financiero de los estados derivan del actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal –particularmente de los criterios de distribución de las participaciones federales-, una de las tendencias que explica el creciente endeudamiento de las entidades federativas es la reducción en la asignación de participaciones federales a las entidades federativas. En este sentido, resulta relevante cuestionarse: ¿Cuáles son los criterios a considerar para su asignación? La distribución de estos recursos, ¿obedece a principios y valores constitucionales?

La referencia constitucional a los convenios de adhesión que originan el Sistema de Coordinación Fiscal es escasa. Lo anterior cobra sentido si se toma en cuenta que, constitucionalmente, la concurrencia de facultades tributarias de los niveles de gobierno federal y estatal no está prohibida. Por esto, el texto constitucional no prevé principios o valores considerables para la distribución de las participaciones federales; por el contrario, las particularidades del sistema fiscal federal dejan a discrecionalidad del legislador federal determinar cuál es la mejor forma para distribuir los recursos federales a las entidades federativas.

De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, el Fondo General de Participaciones, distribuible entre las entidades federativas, está constituido por el 20% de la recaudación federal participable[6] que obtiene la federación en un ejercicio fiscal. El cual será distribuido, tomando en consideración los coeficientes “C1i,t”, “C2i,t” y “C3i,t”. Por una parte, el coeficiente “C1i,t” hace referencia al Producto Interno Bruto de la entidad federativa del último y penúltimo año; por otra, los coeficientes “C2i,t” y “C3i,t”, representan incentivos recaudatorios, relacionados con un criterio de eficiencia y que toman en consideración la recaudación de impuestos de la entidad federativa contenida en la cuenta pública oficial y reportada por la SHCP. Esto es, al día de hoy, dos de los criterios que definen la distribución de las participaciones federales son de carácter redistributivo y de eficiencia.

De acuerdo con datos estadísticos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía, durante el periodo 1995-2010, Veracruz, Hidalgo, Tabasco, Guerrero, Oaxaca y Chiapas registraron una tasa de crecimiento en las participaciones significativamente menor a la que obtuvieron las entidades federativas con mayores indicadores de riqueza, como Quintana Roo y Nuevo León. Mientras Hidalgo y Veracruz obtuvieron una tasa de crecimiento anual de -1.0% y 3.4%, respectivamente, Quintana Roo y Nuevo León registraron una tasa de crecimiento de 7.6% y 6.1%, respectivamente[7]. Lo anterior muestra la falta de equidad en la distribución de las ‘participaciones’, debido a que entidades como Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz se caracterizan por presentar altos niveles de pobreza y la evolución de sus participaciones ha sido similar al de entidades con menor índice de marginación, lo cual trae como consecuencia que los ingresos locales no logren hacer frente al gasto público y, en consecuencia, las entidades federativas estén obligadas a adquirir deuda pública.

Dado el desequilibrio financiero de algunas entidades federativas resulta conveniente traer a la cancha de discusión, la trascendencia de las participaciones federales distribuibles en el equilibrio de las finanzas públicas, así como cuestionar si el actual criterio de asignación, previsto en la Ley Federal de Coordinación Fiscal, atiende a los principios y valores constitucionales asequibles al Estado federal mexicano.

Es incuestionable que el esfuerzo de las autoridades federales por estabilizar las finanzas estatales es loable. La Ley de Disciplina Financiera para Entidades Federativas y Municipios plantea aspectos trascendentales en materia de gasto y deuda pública que, seguramente, traerán aparejado un resultado positivo en los pasivos del gobierno federal, al reducir la deuda pública de estados como Nuevo León, Chihuahua y Veracruz. Sin embargo, se requiere que la Constitución fije los principios y valores de un verdadero federalismo fiscal y defina los principios de igualdad, equidad y proporcionalidad en la distribución de la recaudación federal a las entidades federativas.

La Suprema Corte de Justicia, a través de su facultad para conocer de controversias constitucionales, deberá pronunciarse sobre los principios de igualdad, proporcionalidad y equidad en la distribución de la recaudación federal. Y, de esta manera, determinar si el la fórmula de distribución prevista en el artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal debe incorporar variables como la población, el índice de capitalidad, el grado de hacinamiento, las manifestaciones de pobreza urbana y marginal, etcétera, con la intención de permitir que las entidades federativas más rezagas accedan a una distribución más justa de las participaciones federales.

Lidana Montoya Fernández. Abogada por el CIDE y estudiante de la maestría en Derecho Constitucional y Derechos Humanos por la Universidad Panamericana. Twitter: @lidana_montoya.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su autor y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] De acuerdo con el proyecto, los ingresos de libre disposición son los ingresos locales y las participaciones federales, así como los recursos que, en su caso, reciban del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas en los términos del artículo 19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (artículo segundo transitorio que reforma el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal).

[2] Francisco Chiguil Figueroa, “El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) y sus efectos en el endeudamiento y el esfuerzo fiscal del Distrito Federal y de las entidades del país, 1995-2010”, Análisis Económico, núm. 71 (segundo cuatrimestre de 2014): 79-111.

[3] Íbidem, pp. 107.

[4] Transparencia Presupuestaria-observatorio del gasto, “Entidades federativas”, http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/EntidadesFederativas. Fecha de consulta: 25 de marzo de 2016.

[5] Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Estadísticas Oportunas de las Finanzas Públicas”, http://finanzaspublicas.hacienda.gob.mx/es/Finanzas_Publicas/Estadisticas_Oportunas_de_Finanzas_Publicas. Fecha de consulta: 25 de marzo de 2016.

[6] La recaudación federal participable es la que obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por dichas contribuciones, disminuidos los conceptos contemplados en las fracciones I a X del segundo párrafo del artículo 2° de la Ley de Coordinación Fiscal. Adicionalmente, está integrada por 80.29% de los ingresos petroleros del Gobierno Federal, así como por los ingresos excedentes del Fondo Mexicano del Petróleo.

[7] Francisco Chiguil Figueroa, “El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) y sus efectos en el endeudamiento y el esfuerzo fiscal del Distrito Federal y de las entidades del país, 1995-2010”, Análisis Económico, núm. 71 (segundo cuatrimestre de 2014): 107.

Cuauhtémoc Blanco y el reto de justificar el mando único

Memorable aquella jugada del mundial del 98 en la que Cuauh, en medio de dos defensas coreanos, con el balón sujetado por ambas piernas dio el brinquito para burlarlos. Quedó también para la historia la “cuauhtemiña”, aquella jugada no ortodoxa, pícara, inesperada. Ahora, en un juego en el que por una parte el gobernador de Morelos decreta el mando único de la policía y los regidores intervienen en la designación de funcionarios municipales, cual defensas coreanos amenazan con dejarlo sin balón.

En el fútbol como en la política importa el juego de cintura. La finta, el amague, el juego en corto tienen su encanto y pueden resolver una situación en el momento, pero no son los más efectivos para ganar mundiales. El gobierno, que no sólo es poder, se parece más a ganar un mundial que a lo fulgurante de una jugada. Para ganar un mundial es más el equipo que el crack, más la estrategia, el plan, que la ocurrencia. Al menos es más probable.

En el amague Cuauhtémoc, presidente municipal, inicialmente rechazó el mando único, luego del asesinato de la presidenta de Temixco y una entrevista con el gobernador Graco, ríspida y sin acuerdos, éste unilateralmente el 3 de enero emitió el decreto por el que asume el mando de la policía de Cuernavaca. Finalmente, Blanco parece aceptar el decreto.

Cuernavaca es la muestra perfecta de la tragicomedia, un presidente municipal elegido, si quiere leerse así, por la capitalización del voto de castigo a los partidos tradicionales, una candidatura creada por operadores con historias sospechosas, un personaje famoso, irreverente, pero sin experiencia política y administrativa. Por otro lado, un gobernador de izquierda de larga data política; un estado respecto del cual la percepción de inseguridad y penetración del crimen organizado es creciente. Al interior del gobierno municipal, a pesar del fraccionamiento en el ayuntamiento, sus integrantes actúan en una lógica golpista: la combinación para hacer una melé institucional.

En medio de esto, los decretos de mando único, incluido el de Cuernavaca, parecerían ser una decisión estatal para enfrentar la inseguridad a partir de una estrategia estructurada. Esto, a pesar del desacuerdo de los presidentes municipales a quienes originariamente les corresponde el mando de la policía.

El gobernador Graco Ramírez ha emitido diversas series de decretos asumiendo el mando de las policías municipales. La lectura de los decretos revela que han sido redactados a partir de un “machote” que se adapta a cada municipio. De los quince decretos publicados el 3 de enero, sólo hay cambios en dos párrafos. Los decretos publicados anteriormente (p. e. del 29 de octubre de 2015, siguen el mismo modelo).

Los decretos tienen como fundamento el artículo 115 constitucional que posibilita que en los casos de “fuerza mayor o alteración grave del orden público”, a juicio del gobernador del estado, la policía acatará sus órdenes (fracción VII). Se trata de una facultad discrecional pero que debe ser, como todo acto de autoridad, fundada y motivada.

La motivación es de lo más llamativa: la fuerza mayor y grave alteración del orden público se justifica con las mismas palabras para cada uno de los municipios. En todos sucede lo mismo y se dan las mismas justificaciones.

La exposición de motivos de los decretos tiene la función de justificar la medida. La fuerza mayor y la alteración grave del orden público para tomar una medida extraordinaria en la que no se trata de órdenes específicas sino de la facultad de mando. Asimismo, la justificación en su conjunto posibilita conocer que las razones que ahí se expresen son elementos valiosos tales como el diagnóstico que lleva a tomar tal solución y cómo se concibe la política pública para enfrentarla. Así, la exposición de motivos justifica la decisión considerando:

a) La seguridad pública como derecho fundamental y el estado de necesidad

Luego de iniciar la exposición de motivos afirmando que la seguridad pública es un derecho y condición de ejercicio de otros derechos, deriva en que cuando la estabilidad del régimen se encuentre seriamente amenazada, la norma fundamental autoriza una “mayor injerencia del Estado en los derechos que esta misma consagra a favor de los ciudadanos”. Con la expresa limitación de que se trate de medidas razonables que sean tomadas con carácter temporal, como es la emergencia cuyos efectos están llamados a atemperar.

El argumento es llamativo pues al establecer una relación entre lo extraordinario de la decisión y mayor una injerencia en los derechos de los ciudadanos, el discurso es contradictorio pues, por una parte, justifica la medida en la protección de los derechos y, por otra, tiene un dejo autoritario que no corresponde al propósito de proteger tales derechos.

b) El aumento de la incidencia delictiva

En cada uno los decretos, se encuentra el mismo párrafo:

En especial, del municipio de […], Morelos, he recibido constantes informes por parte de la Comisión Estatal de Seguridad Pública en el sentido de que la incidencia delictiva se ha incrementado de manera desproporcionada y más, en lo relativo a delincuencia organizada, lo que sucede provocando asombro y terror en la población ante una oleada de impunidad que azota a los poblados de la zona.

En cada decreto solamente se sustituye el nombre del municipio. Así, lo mismo en Cuernavaca que en Ayala, la situación se da “en especial”, que el incremento de manera “desproporcionada”. En algunos municipios, como Huitzilac, se agrega información en la que se indica que la incidencia delictiva aumento más del 500% en homicidio doloso (de 2 a 13) y en 17% en robo de autos sin violencia (de 18 a 21) entre 2013 y 2015. En Jantetelco, la incidencia disminuyó en homicidios dolosos y aumentó en robo de vehículos con y sin violencia (de 4 a 8 y de 1 a 6). En Ocuituco, el decreto señala que el robo de vehículo sin violencia aumentó en más de 100% (de 2 a 4 de 2014 a 2015, aunque en 2013 hubo 5 robos) y que con violencia aumentó el 33% (3 en 2014 y 4 en 2015). En Temixco, se dice que aumentaron el homicidio doloso y el robo con violencia; sin embargo los datos en ambos casos muestran una disminución (41 homicidios en 2013, 24 en 2014 y 31 en 2015; 73 robos en 2013, 39 en 2014 y 52 en 2015). En Cuernavaca, a diferencia de otros municipios no se aportan datos, quedándose solo en la afirmación de que hay un aumento en la incidencia.

Los datos son diversos y la interpretación de los mismos no es uniforme. En algunos casos el argumento del aumento en la incidencia se toma de un año a otro, en otros se toma la diferencia de dos años.

c) El homicidio de Gisela Raquel Mota, alcaldesa de Temixco

En los decretos de enero, se incorpora como justificación el asesinato de la alcalde de Temixco. Dice el decreto:

…la expedición del presente instrumento tiene como motivo toral de justificación, como una notoria causa de fuerza mayor y alteración grave del orden público, la amenaza que el lamentable atentado en contra de la vida de la alcaldesa Gisela Raquel Mota Ocampo, representa para la seguridad y salvaguarda de los ediles y demás servidores públicos municipales del estado de Morelos.

d) El clamor popular

Los decretos refieren diversas formas de peticiones provenientes de la sociedad, sea individuales, o masiva:

Si a ello se suma que existe un clamor que ha llegado en reiteradas ocasiones a Casa Morelos, demandando del que suscribe, titular del Poder Ejecutivo, se responda con acciones contundentes, que den resultados evidentes y permitan regresar la paz social a la ciudadanía, en un ejemplar ejercicio y cumplimiento de la tarea constitucional de preservar el orden público; sentidos reclamos de personas cuyas identidades deben permanecer incógnitas a fin de preservar su integridad física y evitar que corran peligro en todo momento.

e) Desplazamiento forzado

Motiva el decreto, el desplazamiento forzado que se da en el municipio (la razón aplica para todos), pues las personas se ven sometidas a abandonar forzosamente vivienda y trabajo, siendo una de las causas la violencia de actores armados, ”tanto estatales como ilegales”, dice expresamente. El mando único tendría como propósito crear las condiciones para el retorno de los desplazados.

f) Desconfianza en las policías municipales

En todos los casos el gobernador señala como un hecho que actualmente en su gran mayoría los cuerpos de seguridad pública municipal no han cumplido cabalmente con las obligaciones fundamentales inherentes al cargo, al no haber sido sometidos a la evaluación correspondiente de control de confianza (sin decir si es el caso del municipio correspondiente).  Asimismo, que según datos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2014, realizada por el INEGI, el nivel de confianza que la sociedad morelense manifiesta respecto de sus policías municipales de tránsito y preventiva es de 28.3 % y 27.8 %, por debajo de la nacional que es de 33.5 % y 37.5 %, respectivamente. El decreto no particulariza la información correspondiente a cada municipio.

Sin duda, la acción del gobernador es el intento de respuesta institucional frente a la inseguridad. Sin embargo, una medida extraordinaria, como relevar del mando a los presidentes municipales, debería tener una motivación cuidadosa y reforzada. Si bien las razones invocadas en los decretos pudieran perfilar los problemas, al generalizarse a todos los municipios colocándolos en un mismo saco, impide conocer las causas específicas que se dan en cada uno de ellos.

Que se diga que las mismas razones aplican a todos los municipios puede ser también un serio motivo de impugnación si tales decretos se combaten ante la Corte. Según información de Excélsior del 19 de enero del alcalde de Tlaquiltenango promovió ya controversia constitucional.

En lo que viene, el juego de la política será el determinante. Que los municipios no impugnen los decretos medirá las capacidades del gobierno estatal para lograr su adhesión o de la disposición de aquellos para deshacerse de una función siempre problemática. En cambio, si los municipios decidieran defender sus atribuciones la controversia constitucional sería la vía para hacerlo.

No hay que olvidar, en este sentido, la controversia constitucional 92/2010 donde el municipio de San Pedro Garza García impugnó la Ley de Emergencia Policial emitida por el Congreso de Nuevo León en octubre de 2010. En la sentencia la Corte señala que la facultad del gobernador es “excepcional, limitada y temporal. Tales condiciones conducen a que el acto del gobernador debe ser particularmente cuidadoso en justificarlas. No basta cualquier justificación; que se esté ante una medida excepcional requiere lo que en técnica jurídica se conoce como “justificación reforzada”. Es el ejecutivo local quien debe justificar los parámetros de conveniencia y necesidad de la medida, dice la sentencia de la Corte.

A una medida excepcional deber corresponder fuertes razones que la justifiquen. La copia de las mismas razones para todos los municipios dista de satisfacer tal estándar. La precisión de las causas de tal medida excepcional está relacionada con la temporalidad. En los decretos no se refiere una temporalidad ni un plazo de revisión sobre la pertinencia de la medida. El periodo indefinido del mando deja en la discrecionalidad del gobernador su duración; si bien la temporalidad está sujeta a las características del acontecimiento que enfrenta, la falta de precisión de impide conocer razonablemente qué distingue la normalidad de la fuerza mayor y la grave transgresión del orden público.

La exposición de motivos tiene argumentos más bien bastos. En términos futboleros, si fuesen las características del juego de la defensa ante la cual Cuauh tuviera que enfrentarse, se parecerían más a las de un equipo llanero que a la del Barça.

José Roldán Xopa. Profesor de la División de Administración Pública del CIDE. Twitter:@jrxopa

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Diagnóstico: la enorme opacidad de los poderes judiciales

Desde Equis Justicia para las Mujeres realizamos un diagnóstico nacional del estado que guarda la transparencia en relación al real acceso a las sentencias judiciales. ¿El resultado? Ningún Poder Judicial en México cumple con sus obligaciones en materia de transparencia. #esjustoquesepas

¿Por qué es importante publicar sentencias?

La transparencia judicial en relación a la publicación de sentencias judiciales nos permite tener acceso a las formas en cómo se resuelve en los juzgados. Nos permite entender el derecho de manera dinámica, ver cómo se va definiendo el contenido de las normas de derechos humanos en las vidas de las personas y cómo estos contenidos mínimos se van expandiendo y evolucionando.

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Cuando los procesos judiciales se abren a la ciudadanía se abre un panorama de posibilidades para hacer realidad la justicia. Es posible romper con las prácticas tradicionales y discriminatorias de hacer “justicia”, es posible compartir diversidad de criterios, argumentos y estrategias de litigio que orienten la labor de las litigantes, es posible cuestionar el pensamiento jurídico tradicional y patriarcal para transformarlo.

Publicar las sentencias judiciales, cómo ejercicio de transparencia, es una forma de frenar la corrupción. Quién firma una sentencia debe saber que será objeto de escrutinio público. Además, acercar esta información a la población y a la opinión pública fomenta la libertad de expresión y rompe con los mitos legales que impiden el acceso a los derechos de las mujeres. De esta manera, se contribuye a que las mujeres puedan ejercer verdaderamente la toma de decisiones.

Ningún Poder Judicial en México cumple con las obligaciones de transparencia

Desde Equis Justicia para las Mujeres realizamos un diagnóstico nacional del estado que guarda la transparencia en relación al real acceso a las sentencias judiciales. El resultado, ningún Poder Judicial en México cumple con las  obligaciones de transparencia¿Qué principios evaluamos?

  • Principio de maxima publicidad: Toda información generada, obtenida, adquirida, trasformada, o en posesión de los tribunales es pública a cualquier persona, en los términos establecidos por las leyes.
  • Principio de accesibilidad: Toda información debe ser de fácil acceso, comprensible, gratuita y a disposición de todas las personas en medios y formatos de fácil uso.
  • Principio de oportunidad: La información debe ser actualizada periódicamente y se conservaran las versiones históricas relevantes para su uso público.
  • Principio de completud: Se deben divulgar todas las sentencias en su versión pública.

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Los Poderes Judiciales de los estados tienen una obligación expresa de hacer pública esta información, pero poco más de la mitad de ellos lo hacen: 17 Poderes Judiciales, si publican sentencias, pero ello no implica que cumplan con los principios necesarios para decir que cumplen con su obligación.

De estos 17 poderes judiciales que si publican sentencias no podemos saber si realmente están publicando todas las que emiten. De ellos, 11 estados cumplen con alguno de los principios analizados, pero ninguno cumple con los tres. Los otros 6 estados no cumplen con ninguno de los principios necesarios para el ejercicio de la transparencia judicial.

Equis Justicia para las Mujeres es una organización feminista que contribuye al acceso a la justicia para las mujeres, mediante trabajo colaborativo con los Poderes Judiciales del país. Por eso consideramos que la transparencia es una poderosa herramienta para garantizar el acceso a la justicia de las mujeres. Además del valor propio que tiene la información pública como derecho humano, también tiene un valor instrumental para el ejercicio de otros derechos, como el de rendición de cuentas y participación ciudadana. Por eso, el acceso a las sentencias y al quehacer jurisdiccional se convierte en un requisito para garantizar el adecuado funcionamiento del Poder Judicial.

Los retos que este diagnóstico nos presenta debieran trabajarse de manera conjunta desde la institucionalidad, la sociedad civil e incluso desde la academia:

  • México precisa un cambio del pensamiento judicial sobre la forma de concebir la transparencia jurisdiccional. La transparencia no es una concesión a la ciudadanía sino una obligación vinculada al ejercicio democrático de rendición de cuentas, que legitima la labor judicial y la vuelve independiente y autónoma  de otros poderes políticos.
  • ¿Qué información hay que publicar? Precisamos de uniformidad de criterios mínimos y generales a la hora publicar sentencias judiciales, para permitir análisis comparativos, y que el acceso a la información no dependa de la subjetividad de la institución.
  • Garantizar la publicación y accesibilidad de las sentencias judiciales es el primer paso, pero el reto es mucho mayor. El reto es que el Poder Judicial, atendiendo principio de accesibilidad y su deber constitucional de promover los derechos humanos, se acerque a la ciudadanía en general, y llegue a todas las personas sin excepción, haciendo las traducciones necesarias para los pueblos indígenas sobre las resoluciones judiciales.
  • Es necesario que los poderes judiciales del país abran los procesos judiciales a la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil. Esto garantiza la democracia y la participación real en la construcción del país en el que queremos vivir. Por eso, es justo que sepamos de justicia.

Área legal. Equis, Justicia para las mujeres.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

(Re)pensar el principio de la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento

Existe un principio jurídico absoluto que dice: “La ignorancia de la ley no te exime de su cumplimiento”[1]. Es una máxima que se ha utilizado durante siglos para recordar a los gobernados que, lo deseen o no, tanto su persona como su conducta siempre está bajo la lupa del derecho, regulada y normada aun y cuando no sepan cómo sucede esto, ni cuál es el contenido de las reglas que les están aplicando.

Para iniciar esta reflexión vayamos a un hecho histórico que nos habla de lo abstracto que puede resultar el derecho. Cuando Cristobal Colón llegó hasta las tierras del continente americano, colocó su estandarte y se dirigió a un cúmulo de personas que obviamente no entendían su idioma. Acto seguido, y probablemente ante el rostro estupefacto de la población, declaró, en nombre de su rey, que ahora esas tierras formaban parte de la corona española. Y, por ese motivo, todas las personas que ahí habitaban tendrían “el honor” de servir a la corona y pagar impuestos, o bien, si se negaban a profesar la fe cristiana, serían sometidas al régimen de esclavitud, lo que les reducía jurídicamente al estado de “objeto” del que se puede disponer.[2]

¿Cómo cumples algo que no entiendes ni conoces? ¿Cómo dotas de sentido a una norma que además de ser impuesta, nunca te fue compartida? ¿Cómo das fuerza social al derecho, si parte del sentido útil de éste surge, sí y solo sí, la persona a quien se aplica comprende los beneficios que hay en cumplir una norma?

Salvando las distancias, y con el pasar de los siglos, hoy podemos encontrar algunas similitudes en la forma en que se impone y reproduce el derecho en México. Diariamente se publican, modifican y derogan leyes, reglamentos, circulares, convenios, tratados y todo tipo de reglas jurídicas que son conocidas principalmente por quienes las llevan a cabo, pero no por la mayoría de la población. Esto es un gran problema que genera graves deficiencias e insuficiencias de las autoridades de todos los niveles y los ámbitos de gobierno para cumplir con su obligación de promover los derechos humanos y para garantizar el derecho de acceder a la información que tienen todas las personas.

Si hablamos de las actividades del Poder Judicial, cada sentencia le recuerda a los justiciables que “La ignorancia de la ley no les eximía de su cumplimiento”. Es ahí donde, previa traducción a un lenguaje coloquial por un experto en lenguaje jurídico, las personas son “informadas” de aquello que “debían saber” sobre sus derechos y cómo ejercerlos. Desafortunadamente, en muchos casos ya es tarde, pues ya se impusieron las sanciones, se pagaron servicios de abogacía, se hicieron condenas por costos procesales, se privó de libertad o se embargaron sus bienes.

 ¿Se puede exigir el cumplimiento de una ley que no se conoce?  

El argumento de las autoridades para sostener que así debe ser consiste en afirmar que las personas deben tener un alto sentido cívico, y, por tanto, deben interesarse en los asuntos del Estado. Trasladando así la obligación de “informarse” a los particulares, considerando que las leyes son parte de la información pública de oficio, es decir, información que se publica obligatoriamente (sin olvidar los serios cuestionamientos al medio utilizado para ello: internet).

Pero, ¿qué sucede con aquella información normativa que no se publica de oficio? Por ejemplo, en casi la mitad de las entidades federativas las sentencias emitidas por los tribunales no son públicas.

No hay que perder de vista que las sentencias son normas, normas individualizadas, porque en su contenido se interpretan las leyes, se les da sentido a sus términos. Entonces, si no se publican oficiosamente, tampoco podría reclamarse un incumplimiento, dado que la autoridad es la que controla ese tipo de información y la mantiene bajo resguardo. Sólo mediante la difusión de sentencias es posible garantizar que las personas no “ignoren” cómo se aplican las leyes al resolver un problema, lo que implica: identificar qué criterios están utilizando los juzgadores para interpretar el derecho, en qué sentido lo hacen, es decir, si hay una tendencia en la interpretación, o bien, si han decidido abandonar algún criterio y adoptar otro, mostrando las razones para ello.

¿Quién debe cumplir el principio: la ignorancia de la ley no exime de su cumplimiento?

La carga se ha impuesto durante siglos sólo a los gobernados, dando por sentado que son las únicas personas que incumplen. Pero, ¿qué sucede cuando las autoridades “ignoran” la ley? ¿Es válido eximirles de su cumplimiento? ¿Tienen la obligación de conocer el derecho? De hecho, ¿no sería más reprochable en su caso esa “ignorancia” si se considera que, conocer las normas es parte de su función?

Estas reflexiones vienen a raíz de lo que ha sucedido en el Poder Judicial con la reforma en materia de derechos humanos. Numerosas sentencias demuestran que, tanto en el ámbito federal como en el local, subsisten resistencias para modificar la forma de juzgar, se desconocen los tratados internacionales, la jurisprudencia internacional, o no se sabe cómo aplicarlos. Si bien, hay importantes esfuerzos de capacitación del personal, y en muchos casos también gratas experiencias al respecto, aun estamos lejos de consolidar la reforma de derechos humanos en la impartición de justicia.

“Es cuestión de tiempo”, señalan algunas autoridades, dando así una especie de “justificación” y aire esperanzador para la solución a estos problemas. Desde este lado de la trinchera podríamos conceder este permiso siempre y cuando fuera para todas las personas, porque hasta ahora no existe una sentencia en donde se le diga a la persona particular: “…sabemos que la ignorancia de la ley no le eximía de su cumplimiento, pero también sabemos que ya está empezando a enterarse en qué consiste la misma, qué le parece si le damos unos años para que se especialice, regresa y entonces sí le juzgamos, por el momento no va haber sanción porque entendemos que estas cosas son cuestión de tiempo.”

La ley se aplica con todo rigor para los justiciables, sin importar si la conocen o no; se imponen sanciones que en gran parte de los casos derivan precisamente de haber desconocido las normas jurídicas.  Justo sería, entonces, que también las autoridades que no conocen y no aplican el derecho que deberían conocer sean sancionadas, pues esta deficiencia impacta directamente en la calidad, eficacia y completitud de la justicia que imparten.

Si se mantiene la vigencia de este principio, -ya sea porque se considere que da estabilidad al sistema jurídico o simplemente porque “así ha sido siempre”, como muchas cosas en México-, al menos debe darse una lectura integral y no discriminatoria a su contenido, lo cual sería congruente con la Constitución y los tratados internacionales.

Por último, es importante señalar que esta reflexión hace referencia a las actividades del Poder Judicial; sin embargo, no olvidemos que se trata de un problema común a los otros poderes, y en general, al cumplimiento de las obligaciones en materia de derechos humanos en todo el país.

Dalia Berenice Fuentes Pérez. Abogada. Área Legal de Equis Justicia para las Mujeres.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] Este principio se ha regulado en algunas normas como el Código Civil Federal, que plantea ciertas excepciones en su aplicación, aunque las mismas por su redacción, resulten subjetivas y discriminatorias: “Artículo  21. – La  ignorancia  de  las  leyes  no  excusa  su  cumplimiento;  pero  los  jueces  teniendo  en cuenta el notorio atraso intelectual de algunos individuos, su apartamiento de las vías de comunicación o su  miserable  situación  económica,  podrán,  si  está  de  acuerdo  el  Ministerio  Público,  eximirlos  de  las sanciones  en  que  hubieren  incurrido  por  la  falta  de  cumplimiento  de  la  ley  que  ignoraban,  o  de  ser posible,  concederles  un  plazo  para  que  la  cumplan;  siempre  que  no  se  trate  de  leyes  que  afecten directamente al interés público”. Código Civil Federal publicado en cuatro partes en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo, 14 de julio, 3 y 31 de agosto de 1928.

[2] Cristóbal Colón, Diario de a bordo (Primer viaje), Barcelona, Red Ediciones S.L., 2016, pp. 25-26.