Justicia cotidiana, la reforma que viene

En uno de los momentos más delicados que ha enfrentado la actual administración del gobierno federal, debido al caso Iguala, el presidente Enrique Peña Nieto anunció, a finales de 2014, un paquete de 10 acciones para apuntalar la justicia, seguridad y Estado de derecho del país. Entre éstas, Peña Nieto subrayó la necesidad de una agenda legislativa para fortalecer la justicia cotidiana —ésa que vivimos los ciudadanos de a pie, que en principio debe resolver varios de nuestros problemas diarios, pero que se caracteriza por su lentitud, complejidad, costo e inoperancia.

El proceso para armar esta agenda legislativa no fue sencillo: el primer paso consistió en la elaboración, a petición del propio presidente Peña, de un diagnóstico bastante minucioso por parte del CIDE. Luego, con este documento como sustrato, el gobierno federal organizó un conjunto de mesas temáticas, integradas por académicos y funcionarios públicos, con el propósito de perfilar soluciones al abanico de problemas hallados. El resultado de estos trabajos es un ambicioso paquete legislativo que recién envió el Ejecutivo al Congreso. Se trata de un conjunto, bien cimentado, de iniciativas de reformas constitucionales, legales y un decreto presidencial que plantean soluciones para no pocos de los obstáculos que enfrentan millones de mexicanos al intentar resolver algunos de sus conflictos cotidianos. Cierto: varios de los aspectos técnicos de estas propuestas son perfectibles, pero sin duda tienen el tino de enfocarse en asignaturas pendientes medulares.

Una iniciativa de ley, por ejemplo, busca responder a la necesidad de proteger mejor los servicios médicos creando, por un lado, la Comisión Federal para la Regulación y Vigilancia de los Establecimientos y Servicios de Atención Médica, cuya tarea consistiría en garantizar la calidad de la atención médica, asegurar estándares mínimos de la práctica médica, así como ofrecer seguridad a los usuarios frente a los servicios médicos, y por el otro, se sugiere fortalecer el arsenal de facultades de la Comisión Nacional de Arbitraje para que sea capaz de proteger de manera efectiva y ágil el derecho a la salud de la población, mediante procedimientos de mediación, conciliación y arbitraje, además de tener la posibilidad de intervenir —sin que nadie presente una queja o denuncia— en asuntos médicos de interés general.

En cuanto a los juicios mercantiles, se plantea una serie de ajustes encaminados a reducir los altos costos de transacción que tradicionalmente conllevan estos litigios y, de esta manera, incentivar el desarrollo económico del sector empresarial. Para ello se propone extender los juicios orales mercantiles a todo el país, sin importar la cuantía que esté en juego en el conflicto, agilizar los procesos para aclarar y ejecutar las sentencias, establecer candados para que los juicios no se alarguen demasiado tiempo de manera innecesaria, así como rediseñar varias de las etapas de este proceso judicial de acuerdo a una lógica ejecutiva.

Otra trinchera de este paquete legislativo tiene que ver con la mejora regulatoria y, en concreto, con dos fallas que urge superar: la complicada coordinación en este rubro entre las autoridades de los diferentes órdenes de gobierno y el hecho de que si bien ha habido avances en la implementación de mejores prácticas regulatorias, éstos se han circunscrito a tan sólo una parte de la administración pública federal dejando fuera al resto de las instituciones del Estado mexicano. En respuesta, se sugiere reformar el texto constitucional para otorgarle al Congreso la facultad de diseñar una ley de mejora regulatoria que establezca un piso normativo común entre todas autoridades para emitir normas en esta materia, a partir de una misma metodología y criterios de evaluación. En este sentido, se propone a su vez crear un Catálogo Nacional de Trámites y Servicios, donde se incluyan cada uno de los trámites y servicios federales, estatales y municipales. De tal manera que, a través de las tecnologías de la información, este Catálogo limite la discrecionalidad de la autoridad y evite que agregue trámites innecesarios para cierto servicio o, en su caso, los aplique de manera distinta.

Una dificultad no menor que ataca este abanico legislativo es la condición de marginación jurídica en la que viven miles de mexicanos. Esto es, personas que carecen de documentos oficiales básicos para acreditar su identidad, estado civil y propiedades, situación que se traduce a su vez en una barrera para gozar de manera satisfactoria del acceso a la justicia, la seguridad jurídica y del derecho a la propiedad privada. Vale subrayar que esta marginación es resultado, en buena medida, de las disímiles regulaciones de los registros civiles en las entidades federativas, las dificultades geográficas para acceder físicamente a estas oficinas, así como los costos económicos de estos trámites. Se sugiere, entonces, reformar el texto constitucional para otorgarle a los legisladores la facultad de expedir una legislación con miras a armonizar la organización y funcionamiento de los registros civiles en las entidades federativas.

El resto del texto aquí, en el número de este mes de la revista Nexos.

Saúl López Noriega. Profesor asociado de la División de Estudios Jurídicos del CIDE. Twitter: @slopeznoriega

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

(In)justicia cotidiana para José: un diagnóstico para combatirla II/II

Después del estudio elaborado por el CIDE, a petición del presidente de la República, sobre los diversos problemas que giran alrededor de la justicia cotidiana, vino una segunda etapa de este proyecto. Se trató de un conjunto de mesas temáticas, organizadas ahora por el gobierno federal: Diálogos por la justicia cotidiana, cuyo objetivo principal fue elaborar diagnósticos conjuntos, entre académicos y funcionarios públicos, e ir perfilando soluciones a los problemas hallados. El siguiente paso, aún pendiente, es que el presidente de la República presente ante el Congreso de la Unión estas soluciones ya traducidas en iniciativas de ley o, inclusive, de reforma constitucional. A continuación, la segunda parte del texto que explica, en breve, a partir de un caso y personaje ficticio, los puntos principales de estos Diálogos por la justicia cotidiana*.   

José sospechó que estaba siendo representado por un abogado de dudosas cualidades académicas, profesionales, técnicas y éticas.[1] Al proporcionar servicios jurídicos de mala calidad, puso en riesgo el patrimonio, derechos e incluso la persona de José, fuere por desconocimiento, negligencia o conducta dolosa.

El abogado se formó rodeado de problemas relacionados con la calidad académica de las escuelas y de los servicios jurídicos, los cuales dificultan el acceso a la justicia, provocan desconfianza generalizada hacia el sistema de impartición y generan incentivos a malas prácticas profesionales.

En cuanto a la calidad de la enseñanza del derecho, se constata un aumento en la cantidad de instituciones que lo imparten, no así en la calidad de lo impartido. Los criterios para otorgar el Reconocimiento de Validez Oficial de Estudios (RVOE) son dispares; los planes de estudio y requisitos de titulación, heterogéneos, algunos demasiado flexibles para obtenerlo. Los criterios para actualizar planes de estudio no son uniformes. Existe personal docente que no satisface perfiles adecuados, por ejemplo, al estar desactualizado sobre el mismo conocimiento que imparte.

Existe insuficiente contacto profesional durante la carrera, lo que provoca disparidad en la calidad de conocimientos de los egresados, que algunos no logren conciliar la distancia entre teoría y práctica, y que no estén suficientemente preparados para resolver los problemas que se presentan en la realidad. La información sobre cédulas expedidas y abogados practicantes es deficiente; los datos son escasos y poco útiles para el control ético y eventual sanción de los profesionistas.

El abogado, que prolongó el juicio innecesariamente, cobró altos honorarios y no transparentó el uso de los recursos que José le proporcionó, se formó en una institución que no puso suficiente énfasis en el componente ético de su actividad ni sobre la relevancia social del abogado en un estado democrático de derecho.

No existe un estándar ético general para la profesión que incluya, entre otras, la obligación ética para abogados y operadores de mantenerse actualizado en el conocimiento del derecho, o el impedimento para llevar asuntos sobre los que no se tiene capacidad.

El abogado, aprovechando la ignorancia de José, decidió extender el litigio y acudir al juicio de amparo.[2] Su propósito era utilizarlo como “tercera instancia”, “doble apelación”, o como juicio de casación en contra de la resolución, en éste caso, cuasi-judicial.[3] El uso continuo y reiterado desvirtúa su carácter de medio extraordinario de control constitucional.

El representante legal quería “llevarse todo” por la vía del amparo. Incluso a sabiendas de que la probabilidad de ganar era baja. Buscaba prolongar juicios y así aumentar su percepción económica. La reiterada promoción, incluso sobre un mismo asunto, es incentivada por la falta de confianza en las instancias locales y la percepción de que la impartición de justicia suele ser mejor y más eficiente a nivel federal, entre otras causas.

En México, “se ha generado una cultura jurídica procesalista”,[4] que acostumbra priorizar el estudio de las formalidades procedimentales (análisis exhaustivo de las causales de improcedencia) sobre la resolución del fondo. Esta serie de restricciones evitan que el juez —quien además suele tomar una postura pasiva y formalista—, en el ámbito de su competencia, ejerza su función de control constitucional en defensa de los derechos humanos.

José ignoraba que el amparo es el procedimiento constitucional protector de sus derechos por antonomasia, jurídicamente al alcance de todos por igual. Como la mayoría de mexicanos, desconocía su objeto y posibilidades. El acceso a la justicia constitucional resulta prácticamente excepcional para los sectores aún más vulnerables. Algunos problemas tratan de ser resueltos por ésta vía, sin ser la idónea. Otros, que podrían ser allí resueltos, ni siquiera son planteados. La asesoría jurídica para tramitarlo, sobre todo la gratuita, es escasa. Sólo aquellos que cuenten con recursos suficientes pueden defenderse.

Como sabemos, José sí pudo instar la acción de la justicia federal. Ahí se dio cuenta del excesivo formalismo y tecnicismo de la ley y sus procedimientos (incluyendo el lingüístico), incluso para abogados expertos. Como había experimentado ya en otros procesos, observó que la práctica del amparo revela demasiados trámites engorrosos, y que es inflexible, formalista, burocrática, costosa, lenta y poco eficiente. La continua promoción de amparos y recursos, aunada a la falta de especialización de los órganos jurisdiccionales, aumenta las cargas de trabajo y provoca ineficiencias e ineficacia.

Después de varios años de litigio, José obtuvo la protección de la Unión. Creyó haber vencido al patrón, pero constató las deficiencias y la dificultad para cumplimentar y ejecutar la sentencia. La resolución resultó incongruente con lo planteado e insuficiente respecto a lo pretendido, rebuscada, excesivamente formal y técnica. La determinación de los efectos no fue clara, lo que amplió el margen de discrecionalidad de la autoridad responsable y dejó a su voluntad el tiempo y forma de cumplimiento, que fue deficiente. La reglamentación y sanciones vigentes, no la disuadieron de repetir el acto reclamado.

Para José, el amparo había revelado sus limitaciones como instrumento de preservación y reparación integral y progresiva de los derechos humanos. En su caso, como en muchos otros, no se cumplió el objetivo de ser un recurso judicial rápido, sencillo y efectivamente protector.

Las mismas autoridades legislativas e impartidoras de justicia constitucional han complicado el escenario para las personas. La reforma de junio de 2011, diversificó, amplió y complejizó el catálogo de fuentes interpretativas y de derechos humanos, y ha provocado la polarización de posturas entre los juzgadores (demasiado formalismo o demasiado garantismo), mermando la seguridad jurídica. Aunque existen mecanismos para resolverla, como la contradicción de tesis, su trámite es largo y sus efectos no son aplicables a los casos concretos que la suscitaron.

La falta de cobertura generalizada de la justicia constitucional, el limitado uso de los MASC, entre otros factores, elevan los costos de transacción para la promoción de recursos y la continuación de los juicios. La exacerbada carga de trabajo de la justicia federal dificulta satisfacer el derecho a la impartición de justicia pronta, completa, imparcial, e incluso gratuita. La normal consumación de violaciones a derechos humanos abona a la falta de confianza generalizada en el sistema.

Al igual que muchos mexicanos, José ha encontrado demasiados obstáculos para hacer de la justicia algo tangible. Esto nos lleva a indagar sobre las causas generales de las deficiencias que se desprenden de la organización y funcionamiento de los poderes judiciales.[5]

Además de la percepción de corrupción, desigualdad y lentitud,[6] se desconfía de la independencia de los poderes judiciales, tanto de sus jueces como del personal. Se percibe su vulnerabilidad política (principalmente frente a los gobernadores) y financiera. Las medidas para asegurar la autonomía jurídica y fáctica y la capacitación de operadores, han sido dispares e insuficientes.

El servicio de impartición de justicia tiene una cobertura deficiente a nivel local y nacional, lo que se agrava en localidades alejadas y en conflictos de menor cuantía. Las condiciones físicas y materiales son inadecuadas para proporcionarlo de forma eficaz y eficiente. La reticencia a la transparencia ha impedido el desarrollo de mecanismos homogéneos para supervisar y controlar la labor de los juzgados y los recursos que administran.

Existen asimetrías en cuanto al número y complejidad de asuntos que conocen los poderes judiciales, según su nivel y materia;[7] sobre los recursos humanos, materiales, financieros y salarios poseídos; y en la aplicación de prácticas innovadoras de gestión y administración de casos. Aún falta difundir e implementar sistemas de gestión profesionales apoyados en tecnologías de la información.

La calidad del gobierno judicial es insuficiente. No todos los estados cuentan con consejos de la judicatura, y no todos son independientes. La carrera judicial aún no opera de forma homogénea ni completa a nivel nacional, por lo que es urgente garantizar procesos de formación, profesionalización, ingreso y ascenso confiables, transparentes e imparciales. Es necesario separar las tareas administrativas de las jurisdiccionales, establecer mecanismos eficientes de control y supervisión de la estructura institucional y prevenir prácticas clientelistas.

Este déficit básico del Estado mexicano impacta de forma negativa en la legitimidad de los órganos jurisdiccionales y cuasi-jurisdiccionales, así como en la efectividad de sus decisiones. Los costos sociales y económicos se reflejan en el distanciamiento ciudadano, e incluso en las de decisiones de inversionistas.

Ahora bien, si la adecuada impartición de justicia es una obligación de todo el Estado mexicano, el Poder Ejecutivo debe velar por una política en materia de justicia,[8] a pesar de no corresponderle directamente la administración del poder judicial.

Aún no existe un mecanismo formal o instancia encargada de institucionalizar el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de una política pública integral en la materia, que coordine y evalúe los esfuerzos entre todos los órdenes de gobierno, entre dependencias y entidades de la Administración Pública Federal que tienen a su cargo funciones de justicia, y entre ésta y los poderes judiciales federal y locales.

Las normas son complejas y numerosas. Según datos recabados por la Secretaría de Gobernación, existen alrededor de 150,000 ordenamientos vigentes a nivel nacional: 57,120 a nivel federal y 45,373 en los estados.[9] El marco jurídico es poco accesible para la mayoría de la ciudadanía. Su revisión y sistematización, muy complejas.

La técnica legislativa es deficiente, caracterizada por el lenguaje técnico, no incluyente y de fraseo complejo. Muchas leyes se crean prescindiendo de la perspectiva de derechos humanos y/o desconociendo el bloque de constitucionalidad. El fenómeno se exacerba al no existir contenidos mínimos u homologados para su diseño en ciertas materias, procedimientos o instituciones.

El enfoque excesivamente formalista prioriza la creación de numerosas normas, en detrimento de su claridad y sencillez. Hay demasiados creadores y la jerarquía normativa es incierta, sobre todo en los peldaños más bajos de la “pirámide”. Existen leyes referidas a intereses particulares, omisiones legislativas y legislación ad hoc para reaccionar a determinados eventos. Al no haber claridad respecto a cuándo deben ser modificadas, no se respeta el principio de rigidez.

Las dificultades para conocer los textos normativos son principalmente tecnológicas, lingüísticas y económicas. No existen mecanismos idóneos para compilar y difundir nuevos ordenamientos, sobre todo a nivel municipal. Al igual que la información y asesoría sobre trámites, servicios y procedimientos, aquéllos se concentran en plataformas tecnológicas a las cuales no todos los mexicanos tienen acceso.

Las disparidades sustanciales entre legislaciones locales crean grados diferenciados de protección y garantía de los derechos. Algunos ordenamientos generan dispersión competencial innecesaria, duplicidad de funciones y diversidad de criterios. Todo lo cual complica trámites y disminuye la eficacia en la acción gubernamental. Y si bien existen órganos como la Comisión Federal de Mejora Regulatoria, su alcance de gestión es limitado. Por ello, es necesario modificar el enfoque actual de producción de nuevas normas y procurar la eficacia en la aplicación de las existentes.

Las deficiencias del sistema de impartición de justicia y de los órganos directa e indirectamente encargados de proveerla, provocan costos sociales y económicos elevados que afectan el patrimonio y bienestar de las personas. Los obstáculos para acceder a la justicia exacerban la brecha de desigualdad y profundizan la desconfianza en las instituciones de procuración y administración de justicia. En última instancia, impiden o retrasan la democratización de la sociedad y el desarrollo humano, social y cultural.

Los problemas transversales identificados pueden resumirse en: 1) multiplicidad, complejidad y heterogeneidad normativa, 2) procesos poco ágiles, inflexibles, muy formalistas y costosos, 3) difícil ejecución de las sentencias, 4) barreras lingüísticas, geográficas, culturales y económicas, 5) ineficiente asignación, administración y gasto de los recursos, 6) insuficiente y dispar capacidad técnica y ética de los servidores públicos al no existir cultura de servicio público y legalidad, 7) disparidad de recursos humanos, tecnológicos y financieros entre estados, poderes y órdenes de gobierno, 8) disparidad de sueldos y prestaciones que genera disparidad de incentivos, 9) incompleta armonización de normas nacionales, estatales y municipales con la Constitución y los instrumentos internacionales vinculantes para el Estado mexicano.

La fundada falta de confianza en las instituciones que procesan conflictos ha alimentado una cultura que parece favorecer mecanismos de autotutela, en detrimento de la autocomposición amistosa y la heterocomposición imparcial. El déficit educativo del país provoca carencia de información sobre la cultura de los derechos, sus alcances, beneficios y vías para hacerlos valer.

El Estado mexicano, en su relación con las personas, no está cumpliendo cabalmente las condiciones básicas que se desprenden de los artículos 1°, 14 y 17 constitucionales. Al ignorar o inaplicar estándares de igualdad sustantiva, la desigualdad de facto se traduce en desigualdad de iure. Gran parte de la ciudadanía se encuentra en la inseguridad jurídica (niños, adolescentes, indígenas, mujeres, trabajadores) y no hay servicios a su alcance para remediarla.

A problemáticas generales, corresponden propuestas transversales, como: homologar registros públicos y armonizar la legislación respecto a materias o instituciones que proporcionen medios idóneos, necesarios y proporcionales para el respeto, promoción, garantía y protección de los derechos; simplificar los procesos, el lenguaje –que también deberá ser inclusivo–, y garantizar la eficacia y prontitud en la ejecución de sentencias.

La difusión e implementación de los MASC debe ser masiva (garantizando a la vez el derecho a la información) para así reducir cargas de trabajo, despresurizar el sistema y procurar justicia pronta y expedita en conflictos cotidianos. La capacitación de recursos humanos sobre la importancia social de su función, enfoques de igualdad sustantiva, trato racional y sensible de las controversias que llegue a conocer, y la mejora de la atención inicial o en ventanilla, son fundamentales. Es ahí donde sucede el contacto concreto y personalizado.

Las herramientas tecnológicas ofrecen soluciones viables y novedosas para entablar una comunicación más directa y oportuna con los ciudadanos e implementar mejores prácticas de gestión administrativa de causas, archivos, notificaciones, recursos financieros, actas de registro civil o de propiedad, etc. Además, el uso adecuado de sistemas automatizados facilitaría la fiscalización, la rendición de cuentas, y posiblemente, la atribución de responsabilidades.

La tecnología serviría para unificar y homologar registros, procesar juicios en línea, concentrar todos los ordenamientos vigentes, crear y ampliar bases de datos y con ellos elaborar índices e indicadores que identifiquen causas o factores de fenómenos que demandan atención, como la urgente prevención y erradicación de la violencia escolar –y de todo tipo-. A los órganos les facilitaría allegarse de información confiable y útil para identificar progresos, retrocesos y áreas de oportunidad.

Por último, la calidad de la enseñanza del derecho y de los estándares éticos de los abogados podría mejorar a través de mecanismos como el establecimiento de requisitos educativos mínimos, la colegiación voluntaria, programas de evaluación y autoevaluación, otorgamiento de reconocimientos a instituciones de educación superior que acrediten procesos de evaluación externa, entre otros.

Conclusión

Para lograr la “resolución o atención ágil, efectiva, servicial y humana de los distintos conflictos que viven las personas en su vida cotidiana”,[10] sería útil adoptar un enfoque sistémico y considerar que todos los sectores (público, privado y social) y una multiplicidad de actores (familias, profesores, administración pública, jueces, legisladores, abogados, peritos, ONGs) debemos participar en la construcción de las condiciones de posibilidad de la justicia.

Se han dado algunos avances, pero insuficientes por su especificidad.[11] La satisfacción de los derechos, más que pronunciamientos, necesita recursos. En consecuencia, para transitar de una idea de justicia a su praxis y transformar las propuestas en acciones, se debe incentivar la transparencia, disuadir la corrupción y asignar recursos a los órganos procuradores e impartidores de justicia con base en criterios imparciales, objetivos, racionales y técnicos.

En un contexto de escasez y bajo crecimiento económico, la observancia del artículo 134 de la Constitución es inexcusable. La homologación legislativa es plausible, siempre que respete el federalismo y la soberanía de los estados, y éstos a su vez adecuen su normativa a los parámetros convencionales y constitucionales.

Al igual que “estado de derecho” o “democracia”, “justicia” es un concepto teórico y abstracto, un ideal regulativo que sólo adquirirá vigencia y concreción cuando se normalice en las prácticas cotidianas. Así como José, millones de mexicanos necesitan conocerla, palparla, y de manera pronta.

Gustavo Eduardo Marín Hernández. Egresado de la carrera de Derecho del ITAM.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

_______________________________

* Este texto es un resumen, a partir de un caso ficticio, de los Diálogos por la Justicia Cotidiana, Diagnósticos conjuntos y soluciones (2016) (en adelante, “Diálogos”), convocados por el gobierno federal, el CIDE y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Más de 200 personas de 26 instituciones de diversos sectores se reunieron desde noviembre de 2015 hasta enero de 2016, dando como resultado éste diagnóstico y proponiendo 87 medidas que requieren políticas públicas, 49 medidas requieren reformas legales, y 10 medidas, constitucionales. Consultado el 13 de abril de 2016 y disponible en: http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/79028/Di_logos_Justicia_Cotidiana.pdf

[1] Mesa 4, “Mejora de la enseñanza y del ejercicio del derecho”, Diálogos, pp. 89-112.

[2] Mesa 8, “Resolución del fondo del conflicto y amparo”, Diálogos, pp. 209-228.

[3] “Alrededor del 74% de los amparos (directos e indirectos) que se ingresaron en 2015, están ligados a procedimientos judiciales, ya sea por violaciones intraprocesales o en contra del dictado de la sentencia”, Diálogos, p. 212.

[4] Op. cit., p. 221.

[5] Mesa 7, Diálogos, pp. 161-208.

[6] Según la Encuesta Nacional de Justicia, Los mexicanos vistos por sí mismos. Los grandes temas nacionales, tomo: Justicia, Fix-Fierro, Héctor et al (eds.), Área de Investigación Aplicada y Opinión, IIJ-UNAM, México, 2015, los principales problemas de la impartición de justicia en México son: corrupción – 70,3%, injusticia – 42,9%, hay desigualdad – 29,5%, procesos tardados – 17,5%, tráfico de influencias – 16,5%, etc.; Diálogos, p. 175.

[7] Cifras de 2015 muestran que en el fuero común, de los 1,806,400 asuntos en primera instancia, el 25.9% es materia civil, 25.8% mercantil, 37.6% familiar y sólo 9.15% penal. En segunda instancia, la materia familiar atiende 46.2% de asuntos, civil 22.4% y penal 22.1%; Diálogos, pp. 164-166.

[8] Mesa 9, Diálogos, pp. 229-302.

[9] Op. cit., pp. 272.

[10] Diálogos, p. 290.

[11] Por ejemplo, algunas sentencias paradigmáticas de la Suprema Corte, el Libro Blanco de la Reforma Judicial y el Modelo de Sentencias de la Sala Regional Monterrey del Tribunal Electoral.

(In)justicia cotidiana para José: un diagnóstico para combatirla I/II

Después del estudio elaborado por el CIDE, a petición del presidente de la República, sobre los diversos problemas que giran alrededor de la justicia cotidiana, vino una segunda etapa de este proyecto. Se trató de un conjunto de mesas temáticas, organizadas ahora por el gobierno federal: Diálogos por la justicia cotidiana, cuyo objetivo principal fue elaborar diagnósticos conjuntos, entre académicos y funcionarios públicos, e ir perfilando soluciones a los problemas detectados. El siguiente paso, aún pendiente, es que el presidente de la República presente ante el Congreso de la Unión estas soluciones ya traducidas en iniciativas de ley o, inclusive, de reforma constitucional. A continuación, se explica, en breve, a partir de un caso y personaje ficticio, los puntos principales de estos Diálogos por la justicia cotidiana*.   

José nació en un contexto de marginación social, económica y jurídica que lo colocó en una posición vulnerable, desigual y desprotegida. Sus progenitores no registraron inmediatamente su nacimiento. La oficina del registro civil tampoco se encargó de expedir gratuitamente la primera copia certificada ordenada por el artículo 4° constitucional. Ahora representa un caso más en la alta cifra de sub-registro de nacimientos. Ha iniciado una relación con la sociedad, mas no formalmente como persona con el Estado mexicano, en detrimento de la igualdad y seguridad jurídica.

La marginación jurídica es la condición en la que la persona carece de documentos oficiales para acreditar su identidad y derechos de propiedad (actas, títulos, testamentos, etc.).[1] José ha experimentado la primera traba al derecho a la identidad, lo cual le dificultará eventualmente ejercer sus derechos humanos básicos, acceder a servicios públicos como la salud o la impartición de justicia, y gozar de los beneficios de programas sociales, en tanto se requieren documentos oficiales para realizar los trámites respectivos.[2]

Las deficiencias en los procesos y sistemas registrales se deben a múltiples causas. La disparidad de la legislación local origina procedimientos y trámites no estandarizados, confusos y complicados, que reducen los márgenes de certeza. Además, los padres de José viven en un área rural geográficamente apartada de los servicios e instituciones competentes. La inexistencia física de oficinas aumenta el costo de traslado, transformando el obstáculo fáctico en uno jurídico. Los altos costos (monetarios y temporales) representan desincentivos para registrar.

Los recursos materiales y humanos son insuficientes. Servidores públicos desconocen lenguas locales, usos y costumbres; muestran prejuicios y falta de sensibilidad a las controversias planteadas. Las barreras culturales y lingüísticas impiden conocer realidades sociales específicas, lo que exacerba la exclusión y marginación social, a la vez que complica la participación de los ciudadanos y su comunicación con el Estado. Las normas tampoco corresponden con la realidad, pues no han incorporado enfoques de igualdad sustantiva, como la de género, que justifica la concordancia sexo-genérica.

Además de los costos de transacción[3] injustificados en los que José y su familia incurrieron, el costo social del sub-registro es considerable. Éste impacta en la planeación del desarrollo a nivel nacional y municipal al afectar los recursos destinados para programas sociales, que se proveen así de manera desigual.

A pesar de la primera dificultad, José consiguió su primera acta gratuita y pudo acceder a la educación básica. Desafortunadamente, ingresó a un nuevo contexto social falto de justicia cotidiana. José experimentó violencia en su propio ambiente escolar.[4] Su infancia se desarrolló en un entorno que acepta, legitima y arraiga conductas violentas. Incluso algunos contenidos mediáticos promueven la violencia entre iguales como forma “normal” de “resolver” conflictos interpersonales.

Según la OCDE, México ocupa el primer lugar a nivel internacional en casos de acoso escolar[5] en educación básica. La CNDH señala que 7 de cada 10 niños han sido víctimas. El bullying afecta a 18 millones 781 mil 875 alumnos de primaria y secundaria tanto en escuelas públicas como privadas.[6]

José representó un caso más. Recibió reiteradas humillaciones y actos de violencia que le causaron baja autoestima, bajo rendimiento y deserción escolar; problemas de salud, como de sueño y terrores nocturnos; dejó de comer, bajó de peso, se volvió ansioso e irritable. Padeció lesiones. En su caso, a diferencia de otros, no fueron mortales. Otras víctimas han presentado severos conflictos emocionales y depresión que incluso los ha llevado al suicido.

Los costos sociales son elevados. Las escuelas no logran satisfacer su función primaria de socialización, al no promover activamente valores como la tolerancia y el respeto, ni habilidades para resolver conflictos constructivamente. Esta afectación al capital social de la nación dificulta el desarrollo humano y socava paulatinamente el tejido social que procura mantener una convivencia armónica. Todo ello limita el desarrollo pleno de la niñez y su derecho a la educación, vulnerando los artículos 3° y 4° constitucionales.

La violencia escolar encuentra múltiples y complejas causas. Entre otras, se carece de una cultura de respeto a los derechos de los niños. Todos los involucrados (padres, docentes, directivos, administrativos, autoridades educativas, estudiantes, ONGs) cuentan con información incompleta sobre los tipos y manifestaciones de la violencia y su carácter multifactorial. Para comprenderla, es necesario ligarla a los factores propios del entorno personal y social.

Se constata la ausencia de capacitación, herramientas y estrategias para atender casos. Hay poco compromiso político de gobernadores y secretarios de educación estatal, insuficiente interés y participación social para capacitar a involucrados y conformar equipos o comités de atención. No existen políticas públicas integrales que aborden el problema, y las existentes tienden a criminalizar y estigmatizar a agresores y víctimas. El marco normativo tampoco proporciona suficientes mecanismos para prevenirla y erradicarla, ni para atenderla integralmente.[7]

Tras varios meses, los padres de José optaron por acudir a los tribunales. Pero no sabían cómo ni dónde. Su conocimiento acerca de los derechos que la Constitución les reconoce a ellos y a su hijo, era nulo. Compartían el sentimiento ciudadano de desigualdad ante la ley, impunidad y de desconfianza en las instituciones y autoridades encargadas de impartir justicia. Percibían que el acceso a la justicia es muy costoso (a pesar de lo dispuesto en el artículo 17 constitucional) y que un acto de corrupción facilitaría las cosas.

Se ha diagnosticado que la cultura de la legalidad, paz y derechos no ha permeado en la sociedad. Existe amplio desconocimiento y/o desaprobación de las normas que rigen la convivencia social. Tampoco hay suficiente difusión, comprensión ni respeto por los derechos humanos, el Estado de derecho y la democracia.

La difusión e impulso al establecimiento de mecanismos y centros de justicia alternativa[8] ha sido insuficiente. Se carece de información oportuna y de calidad sobre las diversas formas en las que un conflicto puede ser atendido, procesado y resuelto. Muchos centros se encuentran geográficamente apartados de los núcleos poblaciones. Ahí donde los hay, falta regulación más precisa y personal mejor capacitado (mediadores y conciliadores) para gestionar conflictos comunitarios, como los problemas entre vecinos, condóminos, estudiantes, etc.

A los padres de José no se les facilitó asistencia jurídica temprana alguna, ni se les informó sobre la existencia, finalidades y posibles beneficios de los mecanismos alternativos de solución de controversias (MASC). Por tanto, ignoraron que podían procesar su problema mediante autocomposición amistosa, eficiente y rápida.

El uso limitado y mínimo de los métodos de justicia temprana o alternativa como la mediación y la conciliación, provoca altos gastos económicos y de tiempo en litigios, genera sobrecarga de trabajo en los órganos jurisdiccionales, y ésta afecta negativamente a la prontitud y expeditez. Por ejemplo, la audiencia de conciliación es vista como un mero trámite para continuar el juicio. Los conflictos cotidianos descomponen así, poco a poco, el tejido social.

Debido al desconocimiento o la percepción de insuficiencia, los familiares de José contrataron a un abogado, quien recomendó iniciar un juicio ante los tribunales de justicia civil y familiar[9] de su localidad.

Ellos percibieron que “la justicia civil y familiar es lenta, costosa, incierta y llena de arbitrariedades”[10], y que los procesos son excesivamente formalistas o poco flexibles. El lenguaje y las formas jurídicas les impidieron comprender y ejercer sus derechos. Consideraron que los servicios de abogacía suelen ser deficientes o muy caros. Es común que los servicios jurídicos se encuentren distanciados de muchos sectores poblacionales, como niños, adolescentes e indígenas.

Diversas causas específicas explican los obstáculos: no todos los operadores jurídicos cuentan con suficiente preparación técnica (conocimiento del derecho) y ética (empático y responsable ante el conflicto ajeno); falta capacitación sobre la perspectiva de derechos humanos y género. La carga de trabajo en tribunales es excesiva. Falta un enfoque interdisciplinario para abordar los problemas, más allá del exclusivamente jurídico. En este sentido, la capacidad pericial es insuficiente para ayudar a resolver imparcialmente algunos casos.

Las lagunas jurídicas, la multiplicidad y heterogeneidad de códigos procedimentales, el trato diferenciado que cada legislación da a mismas instituciones, las contradicciones y la poca uniformidad de las interpretaciones jurisprudenciales, propician desigualdad ante la ley e inseguridad jurídica.

Las disposiciones jurídicas son insuficientemente difundidas; se encuentran preceptos discriminatorios y formulados en lenguaje no incluyente, solemne, técnico y complejo. No todos los códigos contemplan el apoyo de grupos multidisciplinarios para aportar y avalar argumentos científicos. Circunstancias fácticas dificultan la realización de notificaciones personales, como el emplazamiento, lo que complica el desarrollo del juicio. Finalmente, la ejecución de sentencias se torna difícil, en ocasiones a causa del propio condenado.

A pesar de los contextos adversos, José consiguió empleo, adquirió propiedades y se hizo de un patrimonio. Volvió a experimentar problemas ante el registro público, ahora el de la propiedad inmobiliaria. Su desconocimiento y la heterogeneidad de trámites, mecanismos y registros,[11] le impidieron demostrar la validez de su pretensión, violando sus derechos de seguridad jurídica y a la propiedad privada.

En su calidad jurídica de trabajador, José se encontraba colocado en una posición fácticamente desigual. Ante la falta de regulación de las solemnidades y requisitos de la renuncia, su patrón la simuló y lo despidió. José decidió contratar a otro abogado y, a cambio del pago de honorarios excesivamente onerosos, acudieron a la justicia laboral.[12]

Su abogado ya sabía que los procesos son tardados, ineficientes, complicados y poco transparentes, lo que incentiva la corrupción; existen múltiples vicios y retrasos en la práctica de notificaciones y exhortos; las partes se pueden comportar con falsedad en sus declaraciones y/o en las probanzas; las pruebas pueden contener vicios o sesgos producto de peritos incompetentes o corruptos; la conciliación se puede usar inadecuadamente para negociar lo no negociable; hay dificultad para ejecutar laudos; y que siguen existiendo vacíos legales, como la figura de violencia laboral o los requisitos de autenticidad de la renuncia.

En el ámbito laboral aún existen normas obsoletas, violatorias de derechos humanos e ineficaces.[13] No todas las legislaciones adoptan la perspectiva de género para reducir la desigualdad jurídica y fáctica de trabajadoras. Los criterios de las Juntas y las Salas son poco uniformes y/o contradictorios. Además, registran graves deficiencias administrativas, como desorganización y uso ineficiente de los recursos. Las herramientas tecnológicas no se han aprovechado para solventar la carga de trabajo, ni para generar diagnósticos y procesos de mejora.

El abogado también estaba dispuesto a abusar del principio de oralidad y otras figuras jurídicas para dilatar o extender el proceso, así como para seguir percibiendo honorarios. En suma, concebía al litigio laboral como una industria, y no como actividad encaminada hacia la resolución de conflictos.

Gustavo Eduardo Marín Hernández. Egresado de la carrera de Derecho del ITAM.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

_____________________________

* Este texto es un resumen, a partir de un caso ficticio, de los Diálogos por la Justicia Cotidiana, Diagnósticos conjuntos y soluciones (2016) (en adelante, “Diálogos”), convocados por el gobierno federal, el CIDE y el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Más de 200 personas de 26 instituciones de diversos sectores se reunieron desde noviembre de 2015 hasta enero de 2016, dando como resultado éste diagnóstico y proponiendo 87 medidas que requieren políticas públicas, 49 medidas requieren reformas legales, y 10 medidas, constitucionales. Consultado el 13 de abril de 2016 y disponible en: http://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/79028/Di_logos_Justicia_Cotidiana.pdf

[1] Mesa 3, Diálogos, pp. 57-88.

[2] Vid. Derecho a la identidad. La cobertura del registro de nacimiento en México en 1999 y 2009, INEGI, UNICEF, 2012. Consultado el 18 de abril de 2016 y disponible en: http://www.unicef.org/mexico/spanish/mx_registrodenacimiento%283%29.pdf. Destaca la sentencia de amparo indirecto 1494/2011 de 22 de marzo de 2012, del Juzgado 1° de Distrito en Materia Administrativa del D.F., promovido por Ricardo Farías Melchor, que le reconoció el derecho a la identidad para acceder a servicios públicos.

[3] Vid. Coase, Ronald H., “El problema del costo social”, Journal of Law and Economics, octubre de 1960, pp. 102 y ss. Consultado el 20 de abril de 2016 y disponible en: http://www.eumed.net/cursecon/textos/coase-costo.pdf

[4] Mesa 5, Diálogos, pp. 113-144.

[5] Acoso escolar es toda agresión realizada dentro del ambiente de las instituciones educativas, la cual puede expresarse de distintas formas y según los actores involucrados: verbal, física, psicológica o emocional, sexual, cibernética, patrimonial, económica y social, Diálogos, pp. 113-116.

[6] Op. cit., pp. 115.

[7] Sólo 6 de 32 entidades norman el acoso escolar, Diálogos, p. 120.

[8] Mesa 6, Diálogos, pp. 145-160.

[9] Mesa 1, Diálogos, pp. 13-34.

[10] Op. cit., p. 19.

[11] Por ejemplo, el inmobiliario a nivel estatal y el catastral en el municipal, Diálogos, p. 60.

[12] Mesa 2, Diálogos, pp. 35-56.

[13] Por ejemplo, en la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado se prevé la sindicación única, no existen disposiciones específicas en cuanto al ofrecimiento, admisión y desahogo de pruebas, etc.