Cuauhtémoc Blanco y el reto de justificar el mando único

Memorable aquella jugada del mundial del 98 en la que Cuauh, en medio de dos defensas coreanos, con el balón sujetado por ambas piernas dio el brinquito para burlarlos. Quedó también para la historia la “cuauhtemiña”, aquella jugada no ortodoxa, pícara, inesperada. Ahora, en un juego en el que por una parte el gobernador de Morelos decreta el mando único de la policía y los regidores intervienen en la designación de funcionarios municipales, cual defensas coreanos amenazan con dejarlo sin balón.

En el fútbol como en la política importa el juego de cintura. La finta, el amague, el juego en corto tienen su encanto y pueden resolver una situación en el momento, pero no son los más efectivos para ganar mundiales. El gobierno, que no sólo es poder, se parece más a ganar un mundial que a lo fulgurante de una jugada. Para ganar un mundial es más el equipo que el crack, más la estrategia, el plan, que la ocurrencia. Al menos es más probable.

En el amague Cuauhtémoc, presidente municipal, inicialmente rechazó el mando único, luego del asesinato de la presidenta de Temixco y una entrevista con el gobernador Graco, ríspida y sin acuerdos, éste unilateralmente el 3 de enero emitió el decreto por el que asume el mando de la policía de Cuernavaca. Finalmente, Blanco parece aceptar el decreto.

Cuernavaca es la muestra perfecta de la tragicomedia, un presidente municipal elegido, si quiere leerse así, por la capitalización del voto de castigo a los partidos tradicionales, una candidatura creada por operadores con historias sospechosas, un personaje famoso, irreverente, pero sin experiencia política y administrativa. Por otro lado, un gobernador de izquierda de larga data política; un estado respecto del cual la percepción de inseguridad y penetración del crimen organizado es creciente. Al interior del gobierno municipal, a pesar del fraccionamiento en el ayuntamiento, sus integrantes actúan en una lógica golpista: la combinación para hacer una melé institucional.

En medio de esto, los decretos de mando único, incluido el de Cuernavaca, parecerían ser una decisión estatal para enfrentar la inseguridad a partir de una estrategia estructurada. Esto, a pesar del desacuerdo de los presidentes municipales a quienes originariamente les corresponde el mando de la policía.

El gobernador Graco Ramírez ha emitido diversas series de decretos asumiendo el mando de las policías municipales. La lectura de los decretos revela que han sido redactados a partir de un “machote” que se adapta a cada municipio. De los quince decretos publicados el 3 de enero, sólo hay cambios en dos párrafos. Los decretos publicados anteriormente (p. e. del 29 de octubre de 2015, siguen el mismo modelo).

Los decretos tienen como fundamento el artículo 115 constitucional que posibilita que en los casos de “fuerza mayor o alteración grave del orden público”, a juicio del gobernador del estado, la policía acatará sus órdenes (fracción VII). Se trata de una facultad discrecional pero que debe ser, como todo acto de autoridad, fundada y motivada.

La motivación es de lo más llamativa: la fuerza mayor y grave alteración del orden público se justifica con las mismas palabras para cada uno de los municipios. En todos sucede lo mismo y se dan las mismas justificaciones.

La exposición de motivos de los decretos tiene la función de justificar la medida. La fuerza mayor y la alteración grave del orden público para tomar una medida extraordinaria en la que no se trata de órdenes específicas sino de la facultad de mando. Asimismo, la justificación en su conjunto posibilita conocer que las razones que ahí se expresen son elementos valiosos tales como el diagnóstico que lleva a tomar tal solución y cómo se concibe la política pública para enfrentarla. Así, la exposición de motivos justifica la decisión considerando:

a) La seguridad pública como derecho fundamental y el estado de necesidad

Luego de iniciar la exposición de motivos afirmando que la seguridad pública es un derecho y condición de ejercicio de otros derechos, deriva en que cuando la estabilidad del régimen se encuentre seriamente amenazada, la norma fundamental autoriza una “mayor injerencia del Estado en los derechos que esta misma consagra a favor de los ciudadanos”. Con la expresa limitación de que se trate de medidas razonables que sean tomadas con carácter temporal, como es la emergencia cuyos efectos están llamados a atemperar.

El argumento es llamativo pues al establecer una relación entre lo extraordinario de la decisión y mayor una injerencia en los derechos de los ciudadanos, el discurso es contradictorio pues, por una parte, justifica la medida en la protección de los derechos y, por otra, tiene un dejo autoritario que no corresponde al propósito de proteger tales derechos.

b) El aumento de la incidencia delictiva

En cada uno los decretos, se encuentra el mismo párrafo:

En especial, del municipio de […], Morelos, he recibido constantes informes por parte de la Comisión Estatal de Seguridad Pública en el sentido de que la incidencia delictiva se ha incrementado de manera desproporcionada y más, en lo relativo a delincuencia organizada, lo que sucede provocando asombro y terror en la población ante una oleada de impunidad que azota a los poblados de la zona.

En cada decreto solamente se sustituye el nombre del municipio. Así, lo mismo en Cuernavaca que en Ayala, la situación se da “en especial”, que el incremento de manera “desproporcionada”. En algunos municipios, como Huitzilac, se agrega información en la que se indica que la incidencia delictiva aumento más del 500% en homicidio doloso (de 2 a 13) y en 17% en robo de autos sin violencia (de 18 a 21) entre 2013 y 2015. En Jantetelco, la incidencia disminuyó en homicidios dolosos y aumentó en robo de vehículos con y sin violencia (de 4 a 8 y de 1 a 6). En Ocuituco, el decreto señala que el robo de vehículo sin violencia aumentó en más de 100% (de 2 a 4 de 2014 a 2015, aunque en 2013 hubo 5 robos) y que con violencia aumentó el 33% (3 en 2014 y 4 en 2015). En Temixco, se dice que aumentaron el homicidio doloso y el robo con violencia; sin embargo los datos en ambos casos muestran una disminución (41 homicidios en 2013, 24 en 2014 y 31 en 2015; 73 robos en 2013, 39 en 2014 y 52 en 2015). En Cuernavaca, a diferencia de otros municipios no se aportan datos, quedándose solo en la afirmación de que hay un aumento en la incidencia.

Los datos son diversos y la interpretación de los mismos no es uniforme. En algunos casos el argumento del aumento en la incidencia se toma de un año a otro, en otros se toma la diferencia de dos años.

c) El homicidio de Gisela Raquel Mota, alcaldesa de Temixco

En los decretos de enero, se incorpora como justificación el asesinato de la alcalde de Temixco. Dice el decreto:

…la expedición del presente instrumento tiene como motivo toral de justificación, como una notoria causa de fuerza mayor y alteración grave del orden público, la amenaza que el lamentable atentado en contra de la vida de la alcaldesa Gisela Raquel Mota Ocampo, representa para la seguridad y salvaguarda de los ediles y demás servidores públicos municipales del estado de Morelos.

d) El clamor popular

Los decretos refieren diversas formas de peticiones provenientes de la sociedad, sea individuales, o masiva:

Si a ello se suma que existe un clamor que ha llegado en reiteradas ocasiones a Casa Morelos, demandando del que suscribe, titular del Poder Ejecutivo, se responda con acciones contundentes, que den resultados evidentes y permitan regresar la paz social a la ciudadanía, en un ejemplar ejercicio y cumplimiento de la tarea constitucional de preservar el orden público; sentidos reclamos de personas cuyas identidades deben permanecer incógnitas a fin de preservar su integridad física y evitar que corran peligro en todo momento.

e) Desplazamiento forzado

Motiva el decreto, el desplazamiento forzado que se da en el municipio (la razón aplica para todos), pues las personas se ven sometidas a abandonar forzosamente vivienda y trabajo, siendo una de las causas la violencia de actores armados, ”tanto estatales como ilegales”, dice expresamente. El mando único tendría como propósito crear las condiciones para el retorno de los desplazados.

f) Desconfianza en las policías municipales

En todos los casos el gobernador señala como un hecho que actualmente en su gran mayoría los cuerpos de seguridad pública municipal no han cumplido cabalmente con las obligaciones fundamentales inherentes al cargo, al no haber sido sometidos a la evaluación correspondiente de control de confianza (sin decir si es el caso del municipio correspondiente).  Asimismo, que según datos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2014, realizada por el INEGI, el nivel de confianza que la sociedad morelense manifiesta respecto de sus policías municipales de tránsito y preventiva es de 28.3 % y 27.8 %, por debajo de la nacional que es de 33.5 % y 37.5 %, respectivamente. El decreto no particulariza la información correspondiente a cada municipio.

Sin duda, la acción del gobernador es el intento de respuesta institucional frente a la inseguridad. Sin embargo, una medida extraordinaria, como relevar del mando a los presidentes municipales, debería tener una motivación cuidadosa y reforzada. Si bien las razones invocadas en los decretos pudieran perfilar los problemas, al generalizarse a todos los municipios colocándolos en un mismo saco, impide conocer las causas específicas que se dan en cada uno de ellos.

Que se diga que las mismas razones aplican a todos los municipios puede ser también un serio motivo de impugnación si tales decretos se combaten ante la Corte. Según información de Excélsior del 19 de enero del alcalde de Tlaquiltenango promovió ya controversia constitucional.

En lo que viene, el juego de la política será el determinante. Que los municipios no impugnen los decretos medirá las capacidades del gobierno estatal para lograr su adhesión o de la disposición de aquellos para deshacerse de una función siempre problemática. En cambio, si los municipios decidieran defender sus atribuciones la controversia constitucional sería la vía para hacerlo.

No hay que olvidar, en este sentido, la controversia constitucional 92/2010 donde el municipio de San Pedro Garza García impugnó la Ley de Emergencia Policial emitida por el Congreso de Nuevo León en octubre de 2010. En la sentencia la Corte señala que la facultad del gobernador es “excepcional, limitada y temporal. Tales condiciones conducen a que el acto del gobernador debe ser particularmente cuidadoso en justificarlas. No basta cualquier justificación; que se esté ante una medida excepcional requiere lo que en técnica jurídica se conoce como “justificación reforzada”. Es el ejecutivo local quien debe justificar los parámetros de conveniencia y necesidad de la medida, dice la sentencia de la Corte.

A una medida excepcional deber corresponder fuertes razones que la justifiquen. La copia de las mismas razones para todos los municipios dista de satisfacer tal estándar. La precisión de las causas de tal medida excepcional está relacionada con la temporalidad. En los decretos no se refiere una temporalidad ni un plazo de revisión sobre la pertinencia de la medida. El periodo indefinido del mando deja en la discrecionalidad del gobernador su duración; si bien la temporalidad está sujeta a las características del acontecimiento que enfrenta, la falta de precisión de impide conocer razonablemente qué distingue la normalidad de la fuerza mayor y la grave transgresión del orden público.

La exposición de motivos tiene argumentos más bien bastos. En términos futboleros, si fuesen las características del juego de la defensa ante la cual Cuauh tuviera que enfrentarse, se parecerían más a las de un equipo llanero que a la del Barça.

José Roldán Xopa. Profesor de la División de Administración Pública del CIDE. Twitter:@jrxopa

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