¿Cuál es, en realidad, la naturaleza jurídica del GIEI-Ayotzinapa?

Las lecciones aprendidas desde la dolorosa experiencia de Ayotzinapa son muchas y, sin embargo, pocas han llamado tanto la atención del debate nacional como la labor del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI). En su informe, presentado ante la opinión pública el 6 de septiembre de 2015, el GIEI no sólo puso en entredicho la teoría del caso, propuesta en su momento por la Procuraduría General de la República, sino la forma misma en que las distintas instancias estatales habían desarrollado las investigaciones tanto de los hechos delictivos –como de la búsqueda y localización de los 43 estudiantes desaparecidos. El trabajo del GIEI develó, además, una insuficiencia (aparentemente sistémica) del Estado mexicano para responder a las necesidades y demandas de las víctimas, en tanto una función básica de protección y garantía de los derechos humanos de todas las personas.

Un día después de esta presentación pública, se desató un debate en la opinión pública en torno al contenido de este informe. Los extremos oscilaban entre opiniones marcadamente positivas, hasta alegatos sobre la violación de la soberanía nacional o llamados directos para que el GIEI abandonara el país. Más allá de la adscripción a una u otra postura, parecía claro que el debate sobre las conclusiones y recomendaciones contenidas en el informe comenzaba a ceder ante la atención generada por la figura misma del GIEI. En esta lógica, la importancia del mensaje pareció confundirse con la naturaleza del mensajero.

Para quienes desde hace décadas trabajamos directamente en temas internacionales, perecía claro que gran parte del asombro, confusión, inquietud, zozobra o crítica sobre el trabajo del GIEI se debía más a un desconocimiento sobre las bases jurídicas de su operación o el alcance de su mandato, antes que a un cuestionamiento fundando sobre el desarrollo de sus tareas. Lo anterior tampoco resultaba sorpresivo, considerando que la sociedad mexicana sigue estando poco familiarizada con el derecho internacional de los derechos humanos y con la práctica de sus mecanismos de monitoreo o cumplimiento. Es decir, existía una cierta normalidad en la polarización de las posiciones.

No obstante la explicación de las distintas reacciones, para cuando el GIEI presentó su informe, la opinión pública debería haber sabido con toda precisión que la creación de este grupo se derivó de la medida cautelar No. 409-14, otorgada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en virtud de la Resolución 28/2014 del 3 de octubre de 2014.[1] En dicha resolución, la CIDH determinó que, en cumplimiento con la normativa internacional en la materia, los solicitantes de las medidas habían acreditado que existía una situación de gravedad y urgencia, ante el riesgo de daño irreparable a los derechos a la vida e integridad personal de los 43 estudiantes desaparecidos el 26 de septiembre de 2014, así como de sus compañeros heridos durante los ataques perpetrados esa misma noche. De manera puntual, la CIDH requirió al Estado mexicano que adoptara todas las medidas necesarias para proteger los derechos de los beneficiarios de las medidas, lo cual implicaba también “determinar la situación y paradero de los 43 estudiantes.” En línea con la normativa y práctica internacionales, la CIDH solicitó al Estado acordar “las medidas a adoptarse con los beneficiarios y sus representantes”, así como informar a la CIDH sobre el desarrollo de las investigaciones de los hechos que habían dado lugar a la medida.

De conformidad con su reglamento, la CIDH estaba facultada y obligada para dar seguimiento a las acciones adoptadas en implementación y cumplimiento de las medidas otorgadas.[2] No obstante lo anterior, es importante destacar que cualquier acción que se adoptara en este sentido debería ser acordada por las partes, es decir, por el Estado mexicano y los propios beneficiarios de las medias (o sus representantes). En este marco, según la práctica internacional de las medidas cautelares, las partes gozaban de un amplio margen para proponer y acordar las medidas de implementación y cumplimiento que consideraran más convenientes, siempre y cuando las mismas fueran adecuadas para la protección de los derechos indicados en las medidas de la CIDH.

En el caso particular de la medida cautelar No. 409/14, el diálogo entre las partes condujo a la eventual adopción de un acuerdo para la incorporación de asistencia técnica internacional.[3] En tanto un acto jurídico internacional, derivado de un procedimiento de protección de derechos humanos, dicho acuerdo fue celebrado por y entre el Estado mexicano, la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos y los representantes de los beneficiarios de las medidas. En este acuerdo, las partes convinieron en la creación del (ahora famoso) GIEI, cuyo mandato estaría directamente vinculado con tres aspectos esenciales de la protección de los derechos humanos: (i) la búsqueda con vida de las personas desaparecidas; (ii) el análisis de las líneas de investigación criminal, y (iii) el análisis técnico del Plan de Atención Integral a las Víctimas de los hechos que motivaron las medidas cautelares. En corto, el GIEI se erigía como un mecanismo de asistencia técnica, solicitada por el propio Estado.

De manera destacada, el acuerdo in comento terminaba afirmando la independencia técnica y autonomía de gestión del GIEI, con respecto a todas las partes signatarias del mismo. Este punto es, sin duda, un elemento esencial para comprender la naturaleza jurídica del GIEI, el cual bajo ningún supuesto puede ser considerado como un órgano subordinado a la CIDH, o como parte de ésta. Como consecuencia, el trabajo del GIEI (al igual que el otorgamiento de la medida cautelar), no pueden considerarse como un prejuzgamiento sobre la responsabilidad del Estado mexicano por la violación de los derechos reconocidos en los tratados internacionales interamericanos. Las funciones de asistencia técnica del GIEI, de conformidad con el mandato conferido, están claramente diferenciadas de las facultades de la CIDH. Las cuales incluyen, entre otras, el otorgamiento y seguimiento de medidas cautelares, así como la eventual determinación de la responsabilidad internacional de un Estado, a través del procedimiento de peticiones individuales.

La distinción precisa entre la CIDH y el GIEI no niega, sin embargo, el origen internacional de éste último. Teniendo en mente las bases normativas para su creación, resulta evidente que el mandato del GIEI debe ser interpretado desde el mismo sistema jurídico en el que fue concebido, es decir, el derecho internacional de los derechos humanos. Este mismo marco debe servir de referencia para evaluar el desarrollo de la labor encomendada al grupo, la cual tiene como objetivo esencial la protección efectiva de los derechos de las personas (en este caso, los beneficiarios de las medidas). Con estas bases normativas, es claro que el GIEI está facultado (y obligado) para adoptar todas las medidas que, desde una perspectiva técnica, sean necesarias para cumplir con el mandato que las partes le han conferido. Los principios de independencia y autonomía de gestión que rigen su actuación implican, a su vez, una potestad para determinar o elegir qué medios resultan ser más idóneos para cumplir con los fines propuestos.

Como consecuencia de estas consideraciones, resulta importante no confundir el mandato del GIEI, en tanto un cuerpo de expertos independientes creado con base en un acto internacional, con el fundamento normativo que puede servir como sustento para su “habilitación” procesal en el derecho interno. En este sentido, el hecho que el acuerdo para la incorporación de la asistencia técnica internacional establezca que el GIEI “estará facultado para actuar como coadyuvante en las investigaciones, así como para presentar las denuncias penales para la persecución del delito que corresponda ante las autoridades competentes, de conformidad con la normatividad mexicana vigente,” no puede interpretarse como una limitación a un mandato que es, a todas luces, más amplio que la institución de la coadyuvancia en el derecho interno. En otras palabras, una lectura restrictiva del mandato del GIEI, con base en el derecho mexicano, sería no solo contraria a la naturaleza misma del acto de creación del grupo, sino a los principios que rigen el propio sistema en el que se concibió (e, incluso, al principio pro persona, incorporado en nuestra Constitución).

En síntesis, el estudio detallado de las bases de creación y operación del GIEI revelan una normalidad internacional que, desgraciadamente, aún escapa a la normalidad del debate nacional. Las medidas cautelares, en tanto punto de origen de la creación del GIEI, siguen siendo (desafortunadamente) uno de los mecanismos más recurridos en la región. En este contexto, el Estado mexicano ha sido destinatario, en muchas ocasiones, de dichas medidas. El deber de su cumplimiento e implementación ha sido ratificado por la propia práctica de nuestro Estado, en línea con sus obligaciones en materia de derechos humanos, así como de los principios generales que rigen los tratados internacionales.

Pero más aún: incluso en la dimensión más excepcional de este proceso, i.e. la creación de un grupo de expertos independientes en el marco de la implementación de una medida cautelar, el GIEI también representa una de las prácticas más comunes en el derecho internacional de los derechos humanos. La asistencia técnica en esta materia, solicitada por el propio Estado, constituye una de las formas más efectivas para el fortalecimiento de las instituciones nacionales, como primeros obligados en la tutela de los derechos. Dicha asistencia puede tomar muchas formas, las cuales determinan también el grado de colaboración o coordinación que se establezca entre los mecanismos internacionales (casi siempre en forma de grupos de expertos independientes) y el Estado en cuestión. Sin embargo, en cualquiera de sus formas, la asistencia técnica siempre se sustenta en la convicción que un Estado capaz de proteger los derechos humanos, es la mejor vía para la realización de los mismos.

Sin duda alguna, esta es la lectura más adecuada del mandato y trabajo del GIEI. Antes de asombrarnos, entonces, por su normalidad internacional, aprovechemos la oportunidad que esta asistencia técnica nos brinda para (re)pensar cómo podemos fortalecer las instituciones de procuración y administración de justicia, así como de atención a las víctimas de gravísimas violaciones de derechos humanos que diariamente ocurren en nuestro país. Esto es su verdadero mandato y esta es nuestra verdadera misión.

Ximena Medellín Urquiaga. Profesora e investigadora asociada del CIDE. Experta en derecho interanacional de los derechos humanos. Twitter: @xmedellin

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] El texto íntegro de la Resolución 28/2014, Medida Cautelar 409-14, de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos puede ser consultado aquí.

[2] Artículo 25.10 del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Aprobado por la Comisión en su 137° período ordinario de sesiones, celebrado del 28 de octubre al 13 de noviembre de 2009; y modificado el 2 de septiembre de 2011 y en su 147º período ordinario de sesiones, celebrado del 8 al 22 de marzo de 2013, para su entrada en vigor el 1º de agosto de 2013.

[3] El nombre completo del acuerdo suscrito entre el Estado mexicano y la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos es el Acuerdo para la Incorporación de la Asistencia Técnica Internacional desde la perspectiva de los derechos humanos en la investigación de la desaparición forzada de 43 estudiantes de la Normal Rural Raúl Isidro Burgos de Ayotzinapa, dentro de las medidas cautelares MC/409/14 y en el  marco de las facultades de monitoreo que la CIDH ejercen sobre la situación de los derechos humanos en la región”. El Addendum por el cual se formaliza dicho acuerdo fue firmado por el Embajador Juan Manuel Gómez Robledo, la Subsecretaria Lía Limón García y la Subprocuradora Mariana Benítez Tiburcio, en representación del Estado mexicano, por Mario Patrón Sánchez, en representación de los beneficiarios de las medidas y por Emilio Álvarez Icaza, en representación de la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos.