Competencia en el aeropuerto de la Ciudad de México: el reto de regular insumos esenciales

Hace un año, en la autoridad investigadora de la Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) decidimos iniciar una investigación para analizar los problemas de competencia que existen en el aeropuerto en todos los servicios necesarios para el despegue y aterrizaje, en especial por lo que hace a los horarios para el despegue y aterrizaje en el aeropuerto –lo que comúnmente se conoce como slots. Los resultados de la investigación se hicieron públicos el 29 de febrero de este año.

Esta es la primera ocasión donde la autoridad investigadora, conforme a la reforma constitucional de 2013, ejerce sus nuevas facultades para investigar barreras a la competencia e insumos esenciales -reforma constitucional que derivó en el procedimiento establecido en el artículo 94 de la Ley Federal de Competencia Económica de 2014.

La investigación se inició debido a que la autoridad investigadora encontró elementos que hicieron suponer la falta de competencia efectiva en este mercado. Entre ellos, encontramos que los horarios del aeropuerto se han concentrado en pocos transportistas aéreos. En segundo lugar, se encontró que sin un acceso adecuado a la infraestructura aeroportuaria, no es posible que se generen condiciones de competencia en el mercado. En tercer lugar, se detectó que la saturación con distribución ineficiente de horarios en el aeropuerto, podría estar limitando la entrada y expansión de las aerolíneas.

Tras un muy intenso trabajo de investigación formal con todas las facultades que la ley le otorga a la COFECE para este tipo de procedimientos, se presentó el dictamen preliminar que contiene los principales hallazgos de la investigación, así como una propuesta de remedios.

La investigación incluyó el uso de las diversas herramientas previstas por la ley. Se realizaron comparecencias, visitas de verificación, requerimientos y solicitudes de información, así como reuniones de trabajo con autoridades sectoriales, sociedad civil, representantes de las aerolíneas, especialistas y con organismos internacionales, lo que derivó en un expediente de casi 30 mil hojas.

En términos de la ley, se solicitó la opinión técnica no vinculatoria a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes para que opinara sobre los remedios a imponer.

Tanto la administración de toda la información recabada, como la estrategia y el desarrollo de los trabajos de investigación, se hicieron con estricto apego a la normatividad sobre reserva, confidencialidad y el principio de autonomía.

El análisis realizado determina, de manera preliminar, que el procedimiento de acceso a la infraestructura para el aterrizaje y despegue en el aeropuerto internacional de la Ciudad de México, genera efectos anticompetitivos en los servicios de transporte aéreo. Lo anterior como una consecuencia de dos cosas principalmente: en primer lugar, un bajo número de participantes en el mercado y, en segundo, ineficiencias en la asignación de horarios y baja disponibilidad de éstos, que impiden la entrada de empresas nacionales e internacionales.

En términos del citado artículo 94 de la ley de competencia, una vez que termina la investigación, la autoridad investigadora puede emitir un dictamen preliminar con sus conclusiones o proponer al pleno de la COFECE el cierre del expediente. En el primer caso, se deberá incluir en el dictamen la propuesta de remedios que sirvan para aliviar los problemas de competencia detectados y que en términos de la Constitución podrían incluir inclusive la desincorporación de activos, acciones o partes sociales.

La investigación comprueba varios problemas de competencia existentes en el procedimiento de acceso a la infraestructura necesaria para el aterrizaje o despegue en el aeropuerto internacional de la Ciudad de México.

Existen graves problemas en el uso, administración y retiro de los llamados slots, porque muchas veces las aerolíneas no usan los horarios asignados con antelación, operan fuera de los horarios que se les asignaron o, peor aún, operan sin horarios asignados y existen muchos vuelos con aeronaves pequeñas que llevan muy pocos pasajeros pero toman más tiempo en aterrizar o despegar que los grandes aviones. Con esto, se acentúa una alta concentración, baja disponibilidad para nuevos horarios, precios más elevados y menor innovación en rutas. Es decir, en el mercado no existen los mejores productos que pudieran existir, ni los mejores precios que se pudieran ofrecer, de funcionar bien el sistema de asignación de horarios.

Por todo ello, se determinó la existencia de un insumo esencial consistente en la forma de acceso a la pista, las calles de rodaje, las ayudas visuales y las plataformas que forman parte de la infraestructura del aeropuerto.

Para determinar que un insumo es esencial, en términos del artículo 60 de la Ley Federal de Competencia Económica, se debe determinar si el insumo es controlado por uno o varios agentes económicos con poder sustancial de mercado; si no es viable la reproducción del insumo desde un punto de vista técnico, legal o económico por otro agente económico; si el insumo resulta indispensable para la provisión de bienes o servicios en uno o más mercados, y no tiene sustitutos cercanos; así como, las circunstancias bajo las cuales el agente económico llegó a controlar el insumo.

Para remediar esto, en la autoridad investigadora de la COFECE recomendamos una serie de medidas correctivas que son consistentes con las mejores prácticas internacionales y una visión integral del problema. Las medidas se centran en facilitar el acceso a la información y establecer criterios claros para que el acceso a lo indispensable para aterrizar o despegar fomente la competencia y en reducir las barreras a la entrada y expansión de las aerolíneas, además se sugiere crear un fondo de reserva de horarios de despegue o aterrizaje para signarlos de manera adecuada, entre otras.

Los remedios propuestos generan beneficios para todas las aerolíneas, al contar con reglas más claras y una operación más transparente. Se dará un mejor uso de la terminal y de todos los servicios del aeropuerto se generará más oferta de servicios aéreos que finalmente benefician al consumidor.

El dictamen preliminar mencionado será analizado por el Pleno de la COFECE que, de ratificar la conclusión a la que se llegó en la investigación, determinará el alcance de las medidas correctivas expuestas. Una oportunidad única para mejorar la situación del aeropuerto y de la competencia en el transporte aéreo.

El análisis no es un análisis de capacidad de infraestructura, ni un análisis de aviación, el documento que se presenta es un análisis de competencia con el mandato de la legislación de competencia. El objetivo no es identificar prácticas monopólicas que puedan ser sancionadas por la ley ni dar una opinión. El procedimiento es precisamente para eliminar barreras a la competencia y regular insumos esenciales en los términos de la Constitución y el renovado mandato que tiene la COFECE.

Carlos Mena Labarthe. Titular de la Autoridad Investigadora de la Comisión Federal de Competencia Económica. Twitter: @Carlosmena

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.