Gaseras vs desarrolladores inmobiliarios: ¿quién se ocupa de la seguridad humana?

En agosto de 2003, entró en vigor el Plan de Desarrollo Urbano de Tlalnepantla de Baz que sustituyó al plan vigente desde 1984. El nuevo plan cambió el uso de suelo de los predios donde fue construido el conjunto habitacional de área verde e industrial de bajo riesgo a usos mixtos de alta densidad, vivienda, comercio y servicios (SCJN, 2016, párr. 2). Con en este nuevo uso de suelo, los desarrolladores inmobiliarios obtuvieron, en agosto de 2008, un permiso de construcción otorgado por el gobierno del Estado de México para el conjunto habitacional referido.

En 2010, un grupo de gaseras presentaron una demanda de nulidad en contra de la autorización de construcción del conjunto, arguyendo que en su emisión las autoridades no tomaron en cuenta el riesgo que implicaba la colindancia del conjunto con las instalaciones de las gaseras que operan ahí desde 1954 y 1971. La compañía inmobiliaria, por su parte, alegó que la distancia de 100 metros entre las gaseras y el conjunto cumple con la Norma Oficial Mexicana (NOM) NOM-001-SEDG1996 que regula el diseño y la construcción de las plantas de almacenamiento para gas L.P., emitida por la Secretaría de Energía en 1997.

El asunto llegó a la Suprema Corte en 2015, cuando, después de una apelación y dos demandas de amparo, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Segundo Circuito solicitó a la Corte la atracción del caso. La Corte atrajo el asunto con el propósito de analizar si el permiso de construcción fue emitido con apego a las normas aplicables; si las autoridades jurisdiccionales pueden desaplicar normas estatales y ampliar la protección de las zonas urbanas en lugares donde se lleven a cabo actividades de alta peligrosidad; y también si con base en la protección del derecho a la vida, los órganos jurisdiccionales pueden “definir con amplitud, de oficio, si las normas y planes de urbanización no se encuentran vigentes con las debidas características para la seguridad que debe prevalecer en la protección de las personas que ocupan el desarrollo” (SCJN, párr. 13, f).

El 6 de julio de 2016, la Segunda Sala de la SCJN pronunció la sentencia que resolvió el juicio de amparo directo 22/2015, en la cual determinó que la autorización para la construcción del conjunto habitacional contravino las disposiciones del Plan de Desarrollo Urbano de Tlalnepantla. Específicamente, contravino la que señala que los usos de suelo de predios cercanos a industrias de alta peligrosidad están sujetos a la definición de un área de amortiguamiento adecuada para la protección de la población, sus bienes y el ambiente. Esta definición, según el Plan, debe llevarse a cabo a través de un estudio de riesgo ambiental de acuerdo con los lineamientos y guías que determinen la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales o la Secretaría de Ecología del gobierno estatal. El estudio debe someterse a la aprobación de esas dependencias y del gobierno municipal, quienes definirán las “distancias que deben guardarse entre los usos señalados en esta norma, entre las cuales se constituirá un área de amortiguamiento en la cual no se pueden establecer usos habitacionales y los que concentren población marcados en esta norma” (Formato de la sentencia) (SCJN, párr. 74).

La sentencia subraya que ya que las disposiciones del Plan tienen por objeto la protección de la vida y la seguridad de las personas, sus bienes y el ambiente, el incumplimiento que supone la omisión de la delimitación de una zona de amortiguamiento entre las gaseras y el conjunto habitacional representa un riesgo latente “que vulnera diversos derechos humanos y sus garantías” (SCJN, párr. 111). Por lo anterior, la Suprema Corte determinó conceder el amparo para efecto de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México emitiese una nueva resolución que declare la nulidad del permiso de construcción del conjunto, considerando, entre otros puntos, la invalidez de las licencias de uso de suelo. La sentencia de la Corte también señaló que, al carecer de los elementos técnicos suficientes para ampliar la protección de la zona urbana, la autoridad responsable debe exigir que las autoridades competentes determinen la zona de amortiguamiento para que pueda emitirse una nueva autorización de construcción.

Implicaciones de la sentencia

La sentencia de la Corte tiene implicaciones importantes para las políticas públicas. Una de las más evidentes es el reconocimiento de que las normas federales no están por encima de las contenidas en los planes municipales cuando de desarrollo urbano y ordenamiento territorial de los asentamientos humanos se trata. Las atribuciones en materia de desarrollo urbano y ordenamiento territorial se ejercen de manera concurrente por los tres órdenes de gobierno, de acuerdo con la distribución que indica la Constitución. El texto constitucional, en este sentido, faculta a los municipios para formular, aprobar y administrar la zonificación y los planes de desarrollo urbano, así como para determinar los usos de suelo y vigilar el cumplimiento de estas disposiciones.

Constitucionalmente, la normatividad y la política pública municipal en estas materias tiene que ser establecida por el municipio en los planes de desarrollo urbano, guardando congruencia con las disposiciones que, al respecto, emitan los gobiernos federal y estatales. De ahí que la Suprema Corte determinara que la NOM-001-SEDG1996 emitida por la Secretaría de Energía no es el instrumento jurídico idóneo para establecer la distancia que debe existir entre el conjunto y las gaseras sino que, al no cumplir con la normatividad municipal sobre desarrollo urbano en cuanto a la falta de definición de la zona de amortiguamiento específica, el permiso debía ser declarado nulo.

Ahora bien, este asunto y, en particular, la sentencia de la Corte revelan la debilidad institucional del municipio en la adopción de sus políticas, lo que pone en entredicho la capacidad de este orden de gobierno para establecer la política pública en materia de desarrollo urbano. Lo anterior es evidente porque si bien es cierto que el permiso de construcción del conjunto fue otorgado por el gobierno estatal, también lo es que para que ese permiso pudiera ser emitido el municipio expidió las licencias que autorizaron el uso de suelo para el conjunto. Es decir, el incumplimiento al Plan Municipal de Desarrollo Urbano detectado por la Corte fue una contravención de la autoridad que lo emitió y que estaba obligada a velar por su cumplimiento.

Las explicaciones del error municipal pueden ser varias; por ejemplo, la falta de preparación de las autoridades encargadas de evaluar el cumplimiento de la normatividad. Sin embargo, fallas como estas también generan suspicacias con respecto a la intencionalidad de la contravención. En primer término, es difícil encontrar una explicación para el cambio de uso de suelo de los predios que ocupa el conjunto. Teniendo como antecedente el triste recuerdo de la explosión de San Juanico en esa misma zona, la falta de suelo para satisfacer la demanda creciente de vivienda no es un argumento válido cuando la dotación de vivienda implica poner en riesgo la vida y la seguridad de las personas. En segundo término, la única prevención que quedaba -la obligación de delimitar una zona de amortiguamiento-, pudo haber sido pasada por alto ante presiones de intereses involucrados en la construcción de la obra.

En tercer término, los trámites requeridos para el establecimiento de la zona de amortiguamiento revelan una complicación innecesaria que implica defectos en el diseño de la política que, nuevamente, pueden atribuirse a la debilidad institucional del municipio. Las disposiciones sobre la zona de amortiguamiento son complicaciones porque implican la actuación de hasta tres órdenes de gobierno para la aplicación de una política que, en principio, corresponde determinar al municipio. Son innecesarias, porque, si el municipio tiene amplias facultades para decidir la política de desarrollo urbano en su territorio y si las condiciones de riesgo de la zona son obvias, el municipio no debió cambiar la zonificación de los predios o bien, debió determinar en el propio Plan las zonas de amortiguamiento o salvaguarda adecuadas -lo cual, de hecho, ordena la Ley de Protección Ambiental del Estado de México.

El incumplimiento por parte del municipio también muestra, por un lado, que cuantas más autoridades intervienen en la aplicación de una política, más probable es que su implementación presente problemas (Pressman y Wildavsky, 1998; Aguilar, 1993); y, por otro lado, que la intervención de diversas autoridades en su instrumentación propicia que errores de procedimiento queden ocultos, circunstancia que también redunda en problemas de implementación de la política. En el caso concreto, si el grupo de gaseras que impugnó el permiso de construcción no hubiera tenido un interés particular, como acertadamente apuntó el profesor Azuela, en evitar responsabilidades futuras o la posibilidad de una reubicación por su cercanía con las viviendas, el incumplimiento detectado por la Corte quizá nunca habría salido a la luz y la protección de la vida y la seguridad de las personas, objeto de la política, habría quedado en un segundo plano.

En este contexto, otra implicación de la sentencia de la Corte es que pone al descubierto la dificultad de incorporar el lenguaje de derechos humanos en las políticas públicas. De acuerdo con el párrafo tercero del artículo primero de nuestra Constitución, todas las autoridades de todos los órdenes de gobierno están obligadas no sólo a proteger, respetar y garantizar los derechos humanos de las personas, sino también a prevenir sus posibles violaciones. Con relación a este punto, la SCJN subrayó que los objetivos de la política pública tienen “su parte correlativa en diversos derechos constitucionales, tales como la salud, seguridad, agua potable, un medioambiente sano, vivienda digna, circulación, entre otros, así como la obligación del Estado de garantizarlos debidamente” (SCJN, párr. 53).

En efecto, a pesar de que el párrafo tercero fue incorporado al texto constitucional en 2011, la finalidad de las políticas públicas en un sentido amplio siempre ha sido el mejoramiento de la calidad de vida de la población (Merino, 2013; Mildrom, 2012). La política de desarrollo urbano, claramente, debe mirar hacia el futuro: tiene que prever, no sólo las necesidades de vivienda, infraestructura y servicios, sino también los riesgos, y debe tratar de prevenirlos o minimizarlos. Visto desde esta lógica muy general, el cambio de uso de suelo de los predios realizado en el año 2003 no tiene sentido, porque considerando los fatídicos antecedentes de la zona, es notorio que las personas que habitan en viviendas ubicadas en áreas cercanas a industrias de alta peligrosidad están expuestas a un riesgo inadmisible.

Al respecto, la Corte declaró que no contaba con los elementos técnicos suficientes para ampliar la protección de las zonas urbanas. Los gobiernos municipales pueden oponer la misma razón para justificar decisiones negligentes que ponen en riesgo a las personas. En situaciones como ésta, en las que no existe certeza sobre la distancia que debe existir entre la vivienda y la industria de alto riesgo para evitar afectaciones, las autoridades dejan la decisión en manos de las compañías constructoras. Pero el mandato constitucional de proteger a las personas no lo tienen las inmobiliarias, quienes sí tienen el claro interés de obtener ganancias con sus actividades constructivas. Por lo tanto, dejar a las empresas la obligación de determinar la distancia entre vivienda e industria es una decisión negligente que transgrede la obligación constitucional de las autoridades de prevenir violaciones a derechos humanos como la vida, la seguridad, la salud, el medio ambiente sano y la vivienda digna.

Conclusión

La sentencia de la Corte en el caso de las gaseras contra el permiso que autorizó la construcción de un conjunto habitacional de 1,230 viviendas a sólo 100 metros de las gaseras inconformes sienta un importante precedente a favor de la autonomía de los gobiernos municipales. La normatividad y política pública que estos gobiernos adopten en materia de desarrollo urbano, siempre que sean congruentes con las de la federación y los estados en la misma materia, tienen aplicación por encima de los ordenamientos de otros órdenes de gobierno y de otras materias. Sin embargo, también evidencia debilidades institucionales de los municipios que podrían suponer graves afectaciones para las personas. Además, muestra la dificultad de incorporar en las políticas públicas conceptos como el de prevención ante la falta de elementos técnicos suficientes para determinar las medidas adecuadas para proteger a las personas.

La autonomía de los municipios no constituye una prerrogativa, sino un conjunto de obligaciones que requieren de la más alta profesionalización y compromiso con la ciudadanía. De manera que, la sentencia de la Corte representa una excelente oportunidad para pensar seriamente en la necesidad de revisar la política pública en desarrollo urbano y, en general, el desempeño de los gobiernos municipales. A pesar de que la Corte se manifestó imposibilitada para ampliar la protección de la zona urbana en este caso, el simple hecho de considerar esa posibilidad abre una ventana de oportunidad, para decirlo en términos de Kingdon, para que la incorporación de las obligaciones de prevención y garantía en la formulación y adecuación de políticas públicas de desarrollo urbano se vuelva una realidad.

Lizbeth Rodríguez Luna. Estudiante de la Maestría en Administración y Políticas Públicas.

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Referencias

Aguilar V., L. F. (Ed.). (1993). La implementación de las políticas públicas. México: Miguel Ángel Porrúa. Recuperado de http://www.inap.mx/portal/images/RAP/la%20implementacion%20de%20las%20politicas.pdf

Aparicio F., J. A. (2006). Recordando la catástrofe de San Juanico. Instituto Español para la Reducción de los Desastres. Recuperado de http://ierd.es/wp-content/uploads/2014/07/Recordando-la-cat%C3%A1strofe-de-San-Juanico.pdf

Kingdon, J. (1995). Agendas, alternatives and public policies, Nueva York: Harper Collins.

Merino, M. (2013). “Ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos”. Políticas Públicas. México, D.F: Centro de Investigación y Docencia Económicas.

Mildrom, M. (2012). Contemporary Policy Analisys .Oxford University Press.

Pressman, J. L. y Wildavsky, A. (1998). Implementación: Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland (Trad. A. Guzmán B.) México: Fondo de Cultura Económica; Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.

Suprema Corte de Justicia de la Nación. (2016). Amparo directo AD 22/2015.