- Planteamiento del Problema.
1.1 Los pueblos indígenas y su derecho a la autonomía.
Los pueblos indígenas tienen autonomía para determinar sus formas de organización social, económica, política y cultural[1], así como a elegir de acuerdo con sus normas y procedimientos internos a sus propias autoridades[2]. Esta facultad es tan amplia como para determinar la autonomía de sus municipios y su propia organización política, lo que en su caso puede implicar salir del sistema de partidos políticos [3].
El derecho que tienen los pueblos a ejercer su autonomía incorpora también, el derecho a mantenerla y sostenerla. La propia Constitución señala en su artículo 2o, apartado A, fracción IV, su derecho a preservar y enriquecer sus lenguas, conocimientos y todos los elementos que constituyan su cultura e identidad.
De esta manera, por un lado, cuentan con la facultad de organizarse social y políticamente de acuerdo a sus sistemas normativos y, por otro, con el derecho a realizar todas las actividades que permitan mantener la cultura e identidad de la que surgen tales sistemas y modos de organización. Sin la posibilidad de ejercer el derecho a preservar su cultura, así como la facultad de organizarse social y políticamente, estarían condenados a su desaparición, pues la misma encuentra sustento en culturas e identidades particulares.
El vínculo entre la cosmovisión y los sistemas normativos puede verse en la explicación que da el representante de la nación Wampís en la reunión con la CIDH sobre gobiernos autónomos indígenas de Perú y Bolivia celebrada en mayo de 2021:
Nosotros no dependemos de una ley normativa, sino una ley de origen que nos fue legada desde antes; La libre determinación, desde nuestra concepción, no se puede limitar solamente a un documento escrito impuesto desde las comprensiones y el derecho no indígena […] ¨[N]osotros estamos y habitamos los territorios antes de la creación de los ‘Estados’; nos regimos por leyes y códigos diferentes, nuestros mandatos vienen desde el origen del mundo, los cuales nos orientan nuestro comportamiento en los territorios donde nos dejó el Padre Creador, así como establecen las formas de interrelación con todos los seres existentes en el mundo […] Nosotros nos regimos por la palabra, por los sueños, por signos, por otras formas de ser y estar en el mundo. Todo este estado de cosas que fortalecen nuestra espiritualidad y cultura, se apoyan en el uso de las plantas sagradas como la coca, tabaco y la yuca dulce…[4]
La Constitución reconoce en el apartado B, fracción VI, del artículo mencionado, la importancia que tienen los medios de comunicación de los pueblos indígenas en la tarea de preservar su cultura e identidad y, bajo esta lógica, mandata al Estado, en sus tres niveles de gobierno, a brindar condiciones que les permitan contar con sus propios medios de comunicación.
Derivado de la norma constitucional, las concesiones de radio y televisión se otorgan bajo distintas condiciones que responden a los fines y a la naturaleza de los solicitantes[5]. Dentro de los tipos de licencias existentes se encuentra la concesión social indígena, que, de acuerdo con el artículo 67, fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR), es un tipo de concesión social que se le otorga a los pueblos y comunidades indígenas y que tienen como finalidad:
La promoción, desarrollo y preservación de sus lenguas, su cultura, sus conocimientos promoviendo sus tradiciones, normas internas y bajo principios que respeten la igualdad de género, permitan la integración de mujeres indígenas en la participación de los objetivos para los que se solicita la concesión y demás elementos que constituyen las culturas e identidades indígenas.
En este sentido, la LFTR reconoce la función que cumple la radiodifusión indígena en la promoción de las normas internas, cultura e identidad que sustentan la autonomía de las comunidades.
En síntesis, el derecho a la autonomía, el derecho a la cultura e identidad se encuentran vinculados con el derecho que tienen los pueblos indígenas de contar con sus medios de comunicación y, a su vez, es la práctica de la comunicación a través de estos medios un factor esencial para el ejercicio de los derechos a la autonomía e identidad.
1.1.2 El sistema electoral mexicano y los medios de comunicación.
Si bien las comunidades indígenas cuentan con autonomía para organizarse social y políticamente, no siempre las unidades territoriales coinciden con las unidades políticas marcadas por el Estado mexicano. Es decir, las municipales, los estados y la federación. Esto lleva a la necesaria interacción, no siempre armoniosa, entre sistemas normativos y de organización política con principios y valores muy distantes entre sí, que históricamente mantienen una disputa ontológica dentro de los territorios que habitan los pueblos indígenas.
Algunos ejemplos de las contradicciones entre ambos sistemas es que mientras el sistema de cargos en las comunidades indígenas se basa en un escalafón sustentado en el servicio, esto es, que para ejercer un cargo de alto grado de responsabilidad debe haberse servido en cargos de menor responsabilidad; el sistema de partidos no requiere de ésto y simplemente cualquier individuo puede postularse a un cargo de elección popular sin haber demostrado responsabilidad en cargos políticos anteriores.
El sistema electoral mexicano en su composición reconoce la necesidad que tienen los partidos políticos de acceder a medios de comunicación, pero es el Instituto Nacional Electoral(INE) quien administra los tiempos en radio y televisión a los que pueden acceder los partidos políticos, esta facultad es exclusiva, ya que ni los partidos políticos ni persona física o moral alguna puede contratar propaganda electoral en radio y TV.
La prerrogativa de los partidos políticos de acceder a los medios de comunicación en realidad deriva de un derecho a la libertad de expresión de las y los ciudadanos en su modalidad colectiva o social. Es decir, que les permite acceder a la información para tomar decisiones informadas con respecto a su ejercicio democrático
1.1.3 El Caso de los Medios de Comunicación Indígena.
Dicho derecho de acceso a la información se ejerce de manera particular en el caso de los pueblos indígenas, de modo que conviva con los distintos derechos relacionados con la autodeterminación y con su derecho a definir sus propias formas de desarrollo y promover su cultura y modos de organización política y cultural.
Una característica distinta en la aplicación y ejercicio de los DPEI (Derechos político electorales indígenas) en relación a los derechos político-electorales del resto de la población, es que las particularidades del voto constitucionalmente establecido son: directo, secreto, individual y libre, pero en los DPEI, generalmente, se ejercen de forma diferente en cada comunidad, con base en sus usos y costumbres, por lo tanto a veces no cumplen con los principios del voto[6].
La regulación electoral en materia de medios de comunicación ha reconocido esta situación diferencial y, aunque no es abundante la normativa al respecto, ha establecido para las radios comunitarias, que tengan cobertura principal en una localidad cuyas elecciones se realizan por usos y costumbres, un trato específico para la transmisión de la pauta. El cual consiste en no transmitir en tiempo ordinario la publicidad de partidos políticos.
El Reglamento de Radio y Televisión en Materia Electoral no hace distinción con respecto a las emisoras indígenas, en realidad, no las menciona. De haberlo hecho, siguiendo el criterio jurídico donde existe la misma razón debiera existir la misma disposición, si existe una disposición específica que aligera la pauta determinada por el INE en el caso de radios comunitarias ubicadas y con cobertura en zonas indígenas, con mucho más razón hubiera establecido una disposición específica en el caso de las emisoras indígenas que por su naturaleza y fines tendrían que tener mucho menos obligaciones en esta materia.
En este entendido, es de considerarse que tal omisión se debe a que, para las radios indígenas, es potestativo establecer cómo llevarán a cabo la cobertura electoral, pues cada comunidad es diversa y en ejercicio de su autonomía y en atención a su identidad cultural determina cuál es la forma en que pueda presentar la información de manera que sea consistente con los principios y valores que determinan la elección de sus autoridades y representantes.
La identidad cultural es un derecho fundamental de naturaleza tanto individual como colectiva. En su dimensión colectiva, de particular relevancia para el presente informe, es la vía de interpretación transversal para la concepción, respeto y garantía de los demás derechos de los pueblos indígenas y tribales protegidos por los instrumentos interamericanos, así como también por los ordenamientos jurídicos internos. En otras palabras, cualquier medida que adopte el Estado destinada a proteger los derechos de estos pueblos debe partir del respeto de sus formas de vida únicas y particularidades propias. Este derecho les permite ejercer plenamente su derecho a la libre determinación.[7]
Los conflictos que genera la incorporación de los sistemas de partidos políticos en las comunidades indígenas han sido ampliamente documentados y estudiados. Hemond (2009), en Población Indígena y Conflictos Electorales que forma parte del estudio elaborado por la UNAM y la Secretaría de Pueblos Indígenas de Guerrero: Estado de Desarrollo Económico y Social de los Pueblos Indígenas de Guerrero, narra la serie de conflictos que se agudizaron al partidizar las elecciones de los comisariados municipales en la zona del Alto Balsas.
Esto muestra que la promoción de la acción organizativa o democrática a través de partidos políticos puede constituir una práctica de asimilación que no solo afecta las prácticas identitarias de los pueblos indígenas, sino que genera una serie de conflictos y divisiones entre ellos.
Por ello, la CIDH es enfática en señalar la necesidad de cumplir con lo establecido en la Declaración Americana sobre Pueblos Indígenas que, en consonancia con la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, reconoce en su artículo X que los pueblos indígenas: tienen derecho a mantener, expresar y desarrollar libremente su identidad cultural en todos sus aspectos, libre de todo intento externo de asimilación. La Declaración de la ONU define a la asimilación como:
“todo acto que tenga por objeto o consecuencia privarlos de su integridad como pueblos distintos o de sus valores culturales o su identidad étnica, todo acto que tenga por objeto o consecuencia desposeerlos de sus tierras, territorios o recursos, y toda forma de asimilación o integración forzada”
Como es ampliamente reconocido, los sistemas normativos de los pueblos indígenas no son sólamente sistemas codificados, sino que las normas se encuentran inscritas en la costumbre, historias, rituales y otros elementos de su cotidianidad. Sin embargo, existen instrumentos en que se llegan a sistematizar algunas normas específicas como son reglamentos de las comunidades o ejidos agrarios.
En el caso de los concesionarios de radio y televisión indígena, un instrumento que puede llegar a compilar algunas de las normas de la comunidad indígena asociadas al servicio de radiodifusión pueden ser los códigos de ética de la emisora, referidos en los artículos 256 y 259 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Instrumentos que dan un marco de referencia escrito para evaluar la pertinencia de los contenidos que busquen incorporarse en la emisora y contra los que pueden revisarse las propuestas en materia de contenido electoral que busquen presentarse, sin que pueda considerarse dicho instrumento como exhaustivo o la única herramienta para evaluar la pertinencia.
Ahora, la resolución sobre la pertinencia o no de los contenidos no solo recae en su transmisión o no, sino en los elementos informativos que deben acompañarla y si existen los recursos suficientes para generarlos. Es decir, puede haber información que no vaya contra los valores o principios de los pueblos, pero que promueva una forma específica de la participación a través del voto, misma que tendría que completarse con información sobre las formas de participación de los propios pueblos, de modo que pueda mantenerse el equilibrio entre cosmovisiones distintas que permitan a los individuos tomar decisiones mejor informadas. En otras palabras, es necesario analizar debidamente el derecho individual a la libertad de expresión en su dimensión colectiva de acceso a la información.
Para lograr lo anterior, entonces, se requiere contar con la misma disponibilidad de recursos para la producción utilizados en la promoción de información electoral por parte del INE. Esto permitiría que las comunidades produjeran los materiales que completen la visión de participación democrática desde sus usos y costumbres.
Si bien el reglamento referido no establece un procedimiento específico para determinar la pertinencia del pautado o la forma en que se equilibrará la información en materia electoral que dé el INE con la de cada pueblo, esto no obsta para que dicho procedimiento pueda determinarse. El INE como órgano autónomo ha ido avanzando en la comprensión y atención de múltiples aspectos relacionados con los derechos de los pueblos indígenas en materia de autonomía, ya sea por iniciativa propia ante los planteamientos de los pueblos y comunidades o por sentencias del tribunal de la materia.
La obligación de un trato diferenciado para las emisoras indígenas es de carácter constitucional, así lo ha establecido la tesis 1a. XXVI/2021 (10a.)
MEDIOS DE COMUNICACIÓN A FAVOR DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. LA CONSTITUCIÓN GENERAL CONSAGRA UN DERECHO DE TRATAMIENTO DIFERENCIADO SOBRE SU OPERACIÓN.
El artículo 2o., apartado B, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece un mandato legislativo en materia de telecomunicaciones, consistente en diseñar las condiciones para que los pueblos y las comunidades indígenas puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación, lo que se correlaciona con lo previsto en el artículo 30 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), interpretados sistemática y armónicamente a la luz de los diversos 8, punto 1 y 16 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Este derecho constitucional ancla sus raíces en el reconocimiento del valor del multiculturalismo y constitucionaliza la obligación de diseñar una política de la diferencia, para reconciliar el valor universal de los derechos humanos con la composición pluricultural de la sociedad mexicana… Sin medidas remediales para la adquisición y operación de concesiones, los pueblos y comunidades indígenas no tendrían asegurado un espacio para debatir su relación con las otras identidades y sobre el contenido y alcance de lo que significa adscribirse a una identidad indígena. Por tanto, mediante la consagración de derechos específicos en materia de acceso y operación de medios de comunicación, la Constitución otorga a los pueblos y comunidades indígenas espacios para entablar diálogos culturales, no sólo que les permitan evitar la asimilación cultural y, por tanto, evitar la indeseable homologación, sino también para debatir internamente el contenido de sus procesos de representación.
Derivado de lo anterior, el marco jurídico existente conmina a todas las autoridades incluido el INE, a la creación de una política de la diferencia [8], que reconozca la realidad y necesidades particulares de la población indígena y sus medios de comunicación a fin de garantizar los derechos humanos de estos pueblos.
En esencia, para el caso que nos ocupa, podemos concluir lo siguiente:
Los medios de comunicación ejercen un importante papel en el derecho a la autonomía, pues son fundamentales en la construcción y mantenimiento de la cultura e identidad de los pueblos indígenas.
El derecho a la información en las comunidades indígenas sobre los aspectos electorales está sujeto a su armonización con sus valores, cultura e identidad y, por consiguiente, no se encuentran obligados a incorporar la pauta sin previo análisis de su pertinencia o el desarrollo de contenidos que completen lo promovido por el INE con la visión comunitaria. Es decir, la obligación de incorporar la pauta requiere de un mecanismo de adaptación que armonice el derecho a la información con los derechos a la autonomía y las obligaciones en materia de pluralidad.
Este análisis puede hacerse, en principio, con respecto a los códigos de ética de la emisora sin menoscabo de otros elementos de sus sistemas normativos.
Cabe aclarar que estas acciones son compatibles con el principio de equidad en la contienda, pues no implican ninguna acción en pro o en contra de algún candidato o partido, sino en el mantenimiento de la cultura e identidad de los propios pueblos.
Las radios indígenas en México aún son pocas y recientes. Sin duda, será necesario observar cómo resuelven de manera particular su actuación frente a la publicidad electoral y la comprensión del INE de los derechos de los pueblos indígenas en la materia y la obligación de este instituto a contribuir a la creación de una política de la diferencia, como lo ha señalado la SCJN.
[1] Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Constitución) Artículo 2º Apartado A Fracción I.
[2] Constitución Artículo 2º Apartado A Fracción I
[3] Véase por ejemplo el caso de la comunidad de Cherán en Aragón O. «El Derecho en Insurrección, Hacia una Antropología Jurídica Militante desde la Experiencia de Cherán, México» ENES Morelia 2019
[4] CIDH 2021 Derecho a la Libre Determinación de los Pueblos Indígenas y Tribales texto aprobado por la CIDH el 28 de diciembre de 2021 OEA/SER.L/V/II
[5] Artículo 67 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
[6] Bustillo y Gilas 2014 Líneas Jurisprudenciales en Materia Electoral TE del PJF p.281 CDMX
[7] CIDH 2021 Derecho a la Libre Determinación de los Pueblos Indígenas y Tribales texto aprobado por la CIDH el 28 de diciembre de 2021 p.54 OEA/SER.L/V/II
[8] Huerta y Prudencio (2022) El tránsito hacia un ambiente de no-discriminación: Los pueblos indígenas y las telecomunicaciones. En Latapie (Coord) (2022) Discriminación, problemas contemporáneos (SCJN) México.