Las omisiones legislativas son tan cotidianas en nuestro país como los embotellamientos en la Ciudad de México. A estas alturas, ningún enterado puede sorprenderse. Pero no por ello la situación deja de ser grave. Es difícil pensar en el fortalecimiento del Estado de Derecho –así, con mayúsculas– cuando el legislador democrático incumple con sus más elementales obligaciones.

La ley general en materia de justicia cívica e itinerante es parte de la larga y vergonzosa lista de omisiones legislativas en nuestro país. Gestada en los espacios de diálogo de la justicia cotidiana, hoy parece ser un tema relegado al olvido. Ahí está la reforma constitucional. Ahí está una –perfectible– iniciativa legislativa. Pero seguimos sin una ley general que siente las bases para mejorar el acceso a la justicia. Y seguimos –sobre todo– sin el conjunto de acciones necesarias para mejorar el acceso y operación de estas justicias.

En las siguientes líneas ofrecemos unas breves notas –sólo eso– sobre el tipo de justicia cívica e itinerante que (pensamos)se necesita.[1]Lo hacemos con la convicción de que las reformas en materia de justicia cotidiana son quizá el esfuerzo más claro que el Estado mexicano ha realizado e los últimos años para mejorar el acceso a la justicia.[2] Pero también con la consciencia de que, sin acciones oportunas, buena parte de ellas serán poco más que letra muerta.

Apuntamos tres ideas principales, que de alguna forma vinculan un tema macro (el proceso de las reformas en materia de justicia cotidiana) con temas micro (las formas específicas en que opera o podría operar la solución de conflictos “menores” a través de la justicia cívica e itinerante). Estas tres ideas son las siguientes:

• La interpretación constitucional sobre el propósito y sentido de las reformas en materia de justicia cotidiana podría –o quizá debería– echar mano de los distintos documentos que formaron parte del peculiar proceso deliberativo que las originó.
• Las distintas reformas constitucionales en materia de justicia cotidiana deben entender como un conjunto de reformas que buscan mejorar, de manera sistemática, el funcionamiento de la justicia –y no como reformas aisladas, que atienden a problemas específicos–.
• La justicia cívica e itinerante –en particular, la ley general que eventualmente se expida– debe apostar por el antiformalismo y la oralidad.

Nos explicamos.

1) La historia “legislativa” de las reformas en materia de justicia constitucional

Existe un amplio debate en la doctrina comparada sobre el peso que debe tener el “proceso” o la “historia” legislativa en la interpretación constitucional. Ciertamente existen algunas posiciones extremas, según las cuales el uso de los documentos que formaron parte del proceso deliberativo debe ser excluido por completo.[3] Pero si miramos más allá de un originalismo o un textualismo exacerbado, veremos que buena parte de la doctrina y la práctica jurisdiccional comparada admiten que lo dicho en el proceso legislativo sirva como guía interpretativa, al menos, cuando el texto constitucional es ambiguo o vago, o incluso cuando pareciere, a primera vista, que el significado ordinario de los textos bastaría para la interpretación constitucional.[4]

El problema sucede cuando estamos frente a disposiciones ambiguas o vagas, y cuando el proceso legislativo poco ayuda. En términos generales, eso es lo que sucede con buena parte de las reformas constitucionales en materia de justicia cotidiana.

Veamos, por ejemplo, el texto de la reforma constitucional en materia de justicia cívica e itinerante.El artículo 73, fracción XXIX-Z, de la Constitución se limita a establecer la facultad del Congreso de la Unión para “[p]ara expedir la ley general que establezca los principios y bases a los que deberán sujetarse los órdenes de gobierno, en el ámbito de su respectiva competencia, en materia de justicia cívica e itinerante”.[5]

Por su parte, el régimen transitorio de la reforma se limita a señalar –de manera por demás genérica– cierto contenido mínimo que ha de tener dicha ley general:

“[l]a ley general en materia de justicia cívica e itinerante a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX­Z de esta Constitución deberá considerar, al menos lo siguiente:

“a) Los principios a los que deberán sujetarse las autoridades para que la justicia itinerante sea accesible y disponible a los ciudadanos;

“b) Las basespara la organización y funcionamiento de la justicia cívica en las entidades federativas, y

“c) Los mecanismos de acceso a la justicia cívica e itinerante y la obligación de las autoridades de cumplir con los principios previstos por la ley”.

¿Cuáles son esos principios que podrían permitir que la justicia itinerante sea accesible y disponible? ¿Qué tipo de bases podrían regir la organización y funcionamiento de la justicia cívica en las entidades federativas? ¿Qué tipo de mecanismos de acceso para la justicia cívica e itinerante son los más adecuados?Si miramos la iniciativa presidencial y el resto del proceso legislativo, mucho me temo que pocas pistas encontraremos.

En cambio, son mucho más ricos los documentos que se generaron en los dos grandes espacios de diálogo y deliberación que formaron parte del proceso de diálogo y deliberación que culminó con la presentación de las iniciativas de reforma: los Foros de Justicia Cotidiana y Diálogos por la Justicia Cotidiana.

No nos detenemos mucho, ahora, en el contenido de estos documentos. Lo que queremos enfatizar, simplemente, es la importancia de estos procesos deliberativos, que fueron previos al procedimiento legislativo y que, en principio, parecerían irrelevantes para la labor interpretativa de los operadores jurídicos.

Por supuesto, con ello no queremos decir que lo ahí discutido constituya un parámetro obligatorio para la interpretación constitucional o para la labor de concreción legislativa. Simplemente queremos enfatizar que estos documentos resultan particularmente valiosos para juzgadores y legisladores y que, en esa medida, bien podrían –o deberían– ser considerados con un carácter orientador.

2) La interpretación “sistemática” de las reformas en materia de justicia constitucional

Ahora bien, ¿qué es lo que específicamente nos dicen estos documentos sobre el sentido y propósito de la reforma en materia de justicia cívica e itinerante? Una primera conclusión a la que podemos llegar es que dicha reforma es sólo parte de un conjunto de reformas con una vocación compartida.

Desde el primer espacio de discusión –los Foros de Justicia Cotidiana– quedó muy en claro que uno de los principales problemas de la justicia cotidiana consistía en la falta de mecanismos para acceder a la justicia. Una de las tesis básicas de la justicia cotidiana es que los conflictos que surgen por la convivencia diaria deben ser atendidos de manera inmediata, con la ayuda de instrumentos que sean accesibles, idóneos y simples. Es por ellos que se pensó que una medida casi inmediata que se podía implementar era el desarrollo de modelos que articularan adecuadamente la justicia de barandilla –pensada, sobre todo, para ciudades grandes e intermedias– y la justicia itinerante –para comunidades pequeñas o rurales–.

Ahora bien, durante los trabajos posteriores –en los Diálogos por la Justicia Cotidiana–  se enfatizó que la justicia cívica e itinerante debía ser sólo una parte de una política integral en materia de acceso a la justicia. Incluso podríamos decir que quizá fue un tema transversal a la discusión, pues se mencionó la necesidad de articular estas herramientas con i) las medidas para reducir la marginación jurídica, ii) los mecanismos de justicia alternativa (MASC), iii) el uso de nuevas tecnologías y vías electrónicos para la impartición de justicia y iv)  el fortalecimiento de la organización y funcionamiento de los poderes judiciales locales.

De nueva cuenta, lo que queremos enfatizar que es que los contenidos mínimos que marca el régimen transitorio de la reforma constitucional en materia de justicia cívica e itinerante adquieren otros matices cuando analizamos el conjunto de reformas. Los “principios” para hacer accesible la justicia itinerante, las “bases” para la organización de la justicia cívica en las entidades federativas y los “mecanismos” de acceso, se convierten, entonces, en piezas que hay que articular con otras herramientas –nuevas tecnologías, medios electrónicos, MASC– que cumplen propósitos generales de acceso a la justicia, pero atienden también problemáticas específicas –marginación jurídica– y que han de ser parte de una reorganización más profunda de los poderes judiciales locales.

3) Una justicia cívica e itinerante oral y desfomalizada

Las ideas que hemos apuntado anteriormente –la necesidad de recurrir a los documentos que formaron parte del proceso deliberativo de las reformas y la conveniencia de adoptar una visión de conjunto– nos permiten llegar a la tercera idea de esta exposición, esto es, que la justicia cívica e itinerante debe apostar por el antiformalismo y por la oralidad. O, para decirlo en términos más directos, tanto en sede judicial como en sede legislativa habría que hacerla compatible con el nuevo contenido normativo de los artículos 16 y 17 constitucionales.

Veamos, aunque sea brevemente, lo que dice el nuevo párrafo del artículo 17 constitucional:

“Siempre que no se afecte la igualdad entre las partes, el debido proceso u otros derechos en los juicios o procedimientos seguidos en forma de juicio, las autoridades deberán privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales”.

Y veamos, también, lo que dice el régimen transitorio de la reforma:

“[L]a adición de un nuevo tercer párrafo al artículo 17 constitucional entrará[] en vigor a los ciento ochenta días naturales siguientes al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Para tal efecto, y en los casos en que se requiera, el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas deberán adecuar a las modificaciones en cuestión, respectivamente, las leyes generales y las leyes federales, así como las leyes de las entidades federativas”.

¿Tiene implicaciones esta reforma para la justicia cívica e itinerante? Por supuesto que sí. El texto mismo del artículo 17 constitucional deja en claro que todas las autoridades –legislativas, jurisdiccionales y administrativas– tiene la obligación de privilegiar la resolución (efectiva) de los conflictos, por encima de los formalismos procedimentales. Y ello es aplicable para todo procedimiento, ya sea formalmente un juicio, o bien, uno seguido en forma de juicio.

Ello implica que los juzgadores deben realizar una interpretación conforme, o incluso, inaplicar aquellas disposiciones legales que, en materia de justicia cívica e itinerante, no cumplan con dicho principio. Y ello también implica que todos los legisladores –federales y locales– están obligados tanto a revisar las disposiciones existentes, como a expedir otras nuevas que sean acordes con este mandato –incluida, por supuesto, la aún inexistente ley general–.

Una forma de privilegiar el fondo sobre la forma es, precisamente, apostar por la oralidad. Por cuestiones de tiempo no nos detenemos demasiado en este tema. Pero sí quisiéramos enfatizar que la oralidad fue otro de los grandes temas del proceso de construcción de las reformas en materia de justicia cotidiana, sin el cual no haría sentido la nueva redacción del primer párrafo del artículo 16 constitucional:

“Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo”.

De nuevo: creemos que aquí es posible ver la convergencia entre los distintos componentes de la agenda de la justicia cotidiana: oralidad, antiformalismo, uso nuevas tecnologías. Y esos, creo, tendrían que ser algunos de los principios que guíen una renovada justicia cívica e itinerante. Ello, por supuesto, si nos tomamos el acceso a la justicia en serio.

Sergio López Ayllón. Director e investigador del CIDE.  Twitter: @slayllon

Javier Martín Reyes. Profesor asociado del CIDE. Twitter: @jmartinreyes

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1]Estas notas fueron preparadas para el panel “La justicia cívica e itinerante: solución del conflicto menor y fortalecimiento del Estado de Derecho”, realizado el 11 de septiembre de 2018 en el marco del Encuentro de Coordinadores de Jueces y Magistrados del Poder Judicial de la Federación: “El Juez y el Estado de Derecho en las democracias contemporáneas”.

[2]Retomamos aquí ideas previamente desarrolladas en: Javier Martín Reyes, Reforma en materia de justicia cotidiana, México, FCE, 2018.

[3] Véase, por ejemplo, la posición de Scalia y Garner, para quienes “el uso de la historia legislativa no sólo es incorrecto; viola las exigencias constitucionales de indelegabilidad, bicameralismo, intervención presidencial y la supremacía de la interpretación judicial en la resolución del caso presentado” (Antonin Scalia y Bryan A. Garner, Reading Law: TheInterpretation of Legal Texts, St. Paul, Thomson/West, 2012, p. 388). Ésta y el resto de las traducciones son propias.

[4] William N. Eskridge, Interpreting Law: A Primer on How to Read Statutes and the Constitution, St.Paul, Foundation Press, 2016, pp. 201-203.

[5]Énfasis añadido.