¿Qué es realmente el modelo de mando policial único?

Derecho en acción

En nuestra anterior contribución titulada Reflexiones sobre el proceso de militarización de la seguridad pública en México, identificamos al denominado “modelo de mando policial único” como una segunda vertiente del proceso de militarización de la seguridad pública en México. Esto debido a que su principal efecto en las entidades federativas es la adopción lisa y llana del modelo de policía militarizada.

Ahora bien, para una mejor comprensión, cabe señalar que coexisten dos grandes modelos policiales reconocidos universalmente, pero que raramente se encuentran en estado puro; puesto que en general se verifica una combinación de ambos, a saber:

Modelos policiales

tabla

    Fuente: Adaptación de, Ballbé (1996: 113-127).

Cabe destacar que la policía surge a partir de dos patrones: civil (Scotland Yard) y militarizado (Gendarmerie Nationale), que se convertirán en referentes obligados para la aplicación de la ley en el resto del orbe (Rico, 1983 y Moloeznik, 2010).

Así, el modelo civil de policía responde a la vertiente anglosajona, la que a su vez se inserta en el contexto histórico de la revolución industrial que Carlos Marx bautiza como “los tiempos orgiásticos del capital”, a la luz de sus consecuencias sociales negativas. Se trata de la policía metropolitana de Londres, organizada en 1829 por Robert Peel, como una fuerza pública, creada como un cuerpo homogéneo y democrático en armonía con el pueblo, del cual emanaba su autoridad. A la que se le fija como misión fundamental la prevención de la delincuencia y el mantenimiento del orden público mediante la ronda preventiva. Esto es, la presencia física y visible de los agentes como una constante en la comunidad, rondando un circuito geográfico fijo, llamado beat. Durante el cumplimiento de dicha encomienda, sus integrantes tenían órdenes de tratar a los ciudadanos respetuosamente, al establecerse un riguroso código de actuación (Fyfe, Greene, Walsh, Wilson y McLaren, 1997:7).

En tanto que la Gendarmería Nacional (1791) en Francia, los Carabinieri (1814) en Italia y la Guardia Civil (1844) en España, marcan la génesis y derrotero del modelo policial militar en Europa continental. Tratándose de la Guardia Civil, instituto armado existente en España en virtud del real decreto de 26 de enero de 1844, sobre organización del ramo de protección y seguridad pública, su misión es la protección y ejercicio del poder de policía de las zonas rurales, represión del bandidaje, protección de la propiedad de los organismos públicos y privados y manteniendo del orden público, vigilancia de fronteras y control del tráfico en las carreteras. Desde su nacimiento, se encuentra compuesta de tercios y compañías, y se distribuye por comandancias, líneas y puestos (Moloeznik, 2011).

El modelo policial constituye un componente cualitativo no material del estado de fuerza policial de primer orden, porque a partir del establecimiento del mismo, la institución policial puede generar doctrina policial propia, fijar los perfiles de los aspirantes o candidatos a incursionar en la carrera policial, los contenidos de los procesos de formación, los perfiles de egreso de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, entre otros aspectos fundamentales del desarrollo policial (Moloeznik, 2010).

En el caso de México, en principio, si uno revisa la Constitución –en concreto, su artículo 21- nos inclinamos por el modelo anglosajón, al establecer en el texto constitucional que la institución policial será profesional, disciplinada y civil (el subrayado es nuestro). Lo cierto, sin embargo, es que a lo largo de su devenir histórico, esta institución básica del Estado mexicano no respondió –ni responde– a modelo alguno. La debilidad de sus policías descansa, fundamentalmente, en la ausencia de un modelo policial claro. Los híbridos que caracterizan a los cuerpos de seguridad pública, en los tres órdenes de gobierno, constituyen un reflejo del desinterés histórico del poder político por la seguridad pública y, en especial, por el instrumento de autoprotección social por excelencia.

Aunque la debilidad de mayor peso, probablemente, resida en la heterogeneidad de las policías, de la mano de los desequilibrios o desbalances de cualquier indicador que se considere: estado de fuerza y tasa policial, capacidades, cobertura, grado de escolaridad promedio, aptitudes y formación, liderazgo, inteligencia y contrainteligencia, sistemas de armas, comunicaciones, cómputo y transporte, integridad y actuaciones, entre otros.

Por otra parte, conviene recordar que el origen del “nuevo modelo policial de mando único estatal” (Secretaría de Gobernación, 2010a), se presenta durante la administración encabezada por Felipe Calderón (2006-2012). Propuesta a la que se adhiere, entonces, tanto la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), como el máximo órgano de decisión del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), en virtud del Acuerdo 03/XXVIII/10 que a la letra reza (Secretaría de Gobernación, 2010b): “El Consejo Nacional de Seguridad Pública se pronuncia a favor de un Modelo Policial que cuente con 32 policías estatales, cada una con un mando único y confiable, y apoyado por la Policía Federal”.

Ahora bien, si se entiende por modelo policial al “conjunto ordenado de normas, órganos, recursos y procedimientos de relación entre todos ellos, que se articulan y actúan de forma coordinada, con la finalidad de contribuir a garantizar la seguridad de los ciudadanos” (Jar Couselo, 2000:14); entonces, lejos se encuentra el mando único de erigirse en un modelo en la materia. Pues mando policial único no significa más que un sistema policial centralizado, que en el marco del pacto federal y de la figura del municipio libre es actualmente inviable en México.

De esta manera, el mal llamado “modelo de mando policial único” descansa en la unificación de las policías municipales y estatales para garantizar la unidad de mando. Es decir, un solo cuerpo policial por entidad federativa con un mando único, cuyo significado es el tránsito de la descentralización a la centralización policial. Esto significa que estamos ante una propuesta de transformación del sistema policial, pero no de modelo. O, lo que es lo mismo, del tipo de organización policial, que guarda correspondencia con la organización político-administrativa de cada Estado, presentándose: (Rico, 1983)

  • Una policía centralizada, que cubre y ejerce su jurisdicción sobre el conjunto del territorio nacional (vg. Francia, Países Bajos, Polonia, Israel, Japón, China, Chile, Uruguay y Ecuador).
  • Una policía descentralizada, con una jurisdicción limitada y compleja, a causa de la multiplicación de las funciones a cargo de la policía, que posee criterios diferentes en lo referente a su organización, a las normas de reclutamiento y formación de su personal y a la utilización de los medios de que dispone (vg. Alemania, España, Estados Unidos, Canadá, México, Brasil y Argentina).

En una segunda etapa, el mando policial único estatal contempla también la fusión de las policías estatales preventiva e investigadora o ministerial; de ahí que el Secretariado Ejecutivo del SNSP haga referencia a 32 policías estatales.

Esto significa que, además de la desaparición de los cuerpos de seguridad pública municipales y la integración de los policías municipales preventivos en las corporaciones de las entidades federativas, en lugar de 64 policías estatales (preventiva e investigadora de cada estado, incluyendo a la ciudad de México), quedarían 32 cuerpos de seguridad pública en los estados que incluirían, en una misma estructura organizacional, las áreas de investigación, prevención y reacción.

Adicionalmente, y tal como se pone de relieve al analizar el proceso de militarización de la seguridad pública en nuestro país, dicha propuesta no tiene otro significado que adoptar el modelo de policía militarizada en las entidades federativas, en clara contradicción con el artículo 21 de la Constitución. Por ello, no sobra subrayar que cualquier decisión política que se tome al respecto, en el marco del Estado de Derecho, debe ajustarse al marco normativo vigente o acompañarla por una reforma del mismo. La opción por el mando policial único en los estados simplemente no debe ser la excepción al principio de legalidad.

Por último, es necesario considerar que los retos de México en el tema de la seguridad pública exigen contar con un modelo de policía científica para actuar ex post en la persecución y resolución de delitos, en especial aquellos vinculados con el accionar de la delincuencia organizada y de alto impacto social, en el que la inteligencia y la contrainteligencia deberían constituir sus pilares. Pero este modelo científico debe actuar, de manera simultánea, a la par de un modelo de policía civil / comunitaria que atienda problemas cotidianos de violencia doméstica y delincuencia situacional u ocasional, apostando por la prevención. Junto a estos modelos, habría que sumar uno de policía militarizada responsable de garantizar la tranquilidad y orden público y la paz social, que debiese contar con las capacidades suficientes de reacción del Estado que las circunstancias impongan de manera excepcional. Por ende, la combinación de los tres modelos debería ser el compromiso por la seguridad pública de las autoridades en respuesta a la legítima demanda de la ciudadanía.

Marcos Pablo Moloeznik. Profesor-Investigador del Departamento de Estudios Políticos del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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Para mayores detalles, se sugiere consultar las siguientes fuentes:

  • Ballbé, Manuel (1996), “Modelos policiales comparados”; en, Seguridad y Estado Autonómico, VII Seminario “Duque de Ahumada”, Ministerio del Interior, Madrid.
  • Fyfe, James J., Greene, Jack R., Walsh, William F., Wilson, O.W. y McLaren Clinton, Roy (1997), Administración de la Policía, Quinta edición, México, D.F.: McGraw-Hill.
  • Jar Couselo, Gonzalo (2000), “Modelos comparados de policía”, Ministerio del Interior/Dykinson S.L., Madrid.
  • Moloeznik, Marcos Pablo (2010), “Manual de sistemas comparados de policía”, Guadalajara: Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de Guadalajara.
  • Moloeznik, Marcos Pablo (2011), “Apuntes teóicos y doctrinarios sobre modelos de policía”; en, Erick Gómez Tagle López (coordinador), Criminología (Retos y perspectivas actuales), Asesor de Diseños Normativos, SC / Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Beneméita Universidad Autónoma de Puebla / Centro Multidisciplinario en Psicoterapia, AC, páginas 37- 68, Puebla,
  • Rico, María Rico (compilador) (1983), “Policía y Sociedad Democrática”, Alianza Editorial, Madrid.
  • Secretaría de Gobernación (2010b), Consejo Nacional de Seguridad Pública, Acuerdo 03/XXVIII/10; en, Diario Oficial de la Federación, México, D.F., miércoles 16 de junio de 2010.
  • Secretaría de Gobernación (2010a), Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, “Nuevo modelo policial de mando único estatal”, México, D.F.

Reflexiones sobre el proceso de militarización de la seguridad pública en México

Derecho en acción

La tendencia a la militarización de la seguridad pública se presenta en México en dos dimensiones. Por una parte, bajo el uso de las fuerzas armadas en misiones y funciones de naturaleza policial, particularmente en aquellos estados y municipios rebasados por la delincuencia organizada, ya sea a solicitud de la propia autoridad política local o por decisión directa del presidente de la República, en su calidad de comandante supremo de las fuerzas armadas. Y, por la otra, bajo la modalidad del mal llamado “modelo de mando policial único”, que el gobierno central impone a las entidades federativas y cuyo principal efecto es optar por el modelo de policía militarizada –antítesis del modelo de policía civil– en la mayoría de los estados de la República.

Tratándose de la primera dimensión, el lector se encuentra ante una constante histórica ya que incluso durante la gestión de Porfirio Díaz, la creación del cuerpo de rurales lejos estuvo de resolver el problema endémico de inseguridad en las vías generales de comunicación de mano de los denominados salteadores de caminos (para quienes la Constitución reservaba la pena capital), de ahí que Díaz se viese obligado a recurrir de manera sistemática a la institución militar.

De la misma época procede la figura del estado mayor presidencial, que logra sobrevivir a los trabajos del Constituyente de 1917 y, como caso inédito en el mundo, siendo un grupo de militares, se le confía la protección de la vida e integridad física del presidente de la República y de su familia.

Los sucesivos gobiernos de la República han cedido a la tentación de “disponer de la fuerza armada permanente de la nación”, facultad que la Constitución reserva al presidente en virtud del artículo 89, fracción VI. El problema, en todo caso, estriba en que la misma se destina para preservar la seguridad interior y la defensa exterior de la federación, y no para garantizar la seguridad pública. A lo que se suma una laguna jurídica, puesto que ante la ausencia de una ley reglamentaria, la categoría seguridad interior carece de definición y, por ende, se desconocen sus contenidos y alcances.

En este contexto, de jure México vive bajo el amparo del Estado de Derecho; pero, de facto, el estado de excepción domina el escenario político nacional, ahí donde los militares y marinos son comprometidos en misiones y funciones que corresponden con la seguridad pública.

Probablemente, esta situación responda a la interpretación que del artículo 129 constitucional y de la integración de la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) y de la Secretaría de Marina (SEMAR) al Consejo de Seguridad Pública –de acuerdo a la entonces Ley General que establece las bases de coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública– hizo en abril de 1996 la Suprema Corte de Justicia; y a la propia aplicación o ejecución de cinco tesis en el mismo sentido (que sientan jurisprudencia) cuatro años después, que dejan expedita la participación de ambas secretarías de despacho en el ámbito de la seguridad pública, sin necesidad de que sea declarado el estado de excepción y con efectos perniciosos sobre los derechos humanos, incluyendo el del propio personal castrense comprometido. Cabe recordar que tal artículo 129 constitucional dice:

En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en castillos, fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones, estableciere para la estación de las tropas.

Conviene insistir en que el máximo órgano jurisdiccional mexicano no lo interpreta así e, incluso, allana el camino para que las fuerzas armadas participen en el ámbito de la seguridad pública: en cinco tesis del Pleno de la Suprema Corte se establece que las tres fuerzas “pueden participar en acciones civiles a favor de la seguridad pública, en auxilio de las autoridades civiles” (SCJN, 2000: Tomo XI, 556 y 557).

Las dos condiciones o reservas establecidas en estas tesis por la propia Corte son: a) que la participación de los militares responda a una solicitud fundada y motivada de la autoridad política (por ejemplo, un gobernador o presidente municipal) y b) que durante la intervención de las fuerzas armadas, las mismas se encuentren subordinadas a la autoridad política.

Sin embargo, cabe señalar que, hasta el momento, el instrumento militar interviene a requerimiento de la autoridad política, pero en la práctica no se subordinan a la misma. Por el contrario, la experiencia demuestra que las fuerzas armadas se caracterizan por la autonomía en el ejercicio del comando y de sus actuaciones.

Dado que se impone la cadena de mando y que durante su accionar los militares suelen quebrantar los derechos humanos de la población, vale la pena preguntarse si no sería recomendable declarar el estado de excepción, de conformidad con el artículo 29 constitucional, cuyo texto es el siguiente:

En casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los Titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo […]

La interpretación de la Suprema Corte que permite a los militares y marinos actuar como policías sin necesidad de declarar el estado de excepción, responde a la propia confusión entre los niveles de seguridad y, tal como se pone de relieve, a la ausencia de una definición clara de la categoría seguridad interior. El programa sectorial en materia de seguridad nacional vigente intenta dar cuenta de este vacío legal de la siguiente forma: (Poder Ejecutivo de la Federación, 2014: 5. Seguridad Interior y Defensa)

La Seguridad Interior y la Seguridad Pública se encuentran ampliamente interrelacionadas y exigen un uso diferenciado del poder del Estado. En el primer caso, para hacer frente a riesgos y amenazas que vulneran el orden constitucional y sus instituciones fundamentales; en el segundo, para velar por la observancia del Estado de Derecho y la seguridad de los ciudadanos y sus bienes.

En otras palabras, se concibe a la seguridad interior como una función política que, al garantizar el orden constitucional y la gobernabilidad democrática, sienta las bases para el desarrollo económico, social y cultural del país, permitiendo así el mejoramiento de las condiciones de vida de su población. Concepción que se superpone con la de seguridad nacional y genera confusión pero que, a la vez, justifica la injerencia de las fuerzas armadas en el marco de la seguridad pública.

Además, frente a esta laguna jurídica y a la ausencia de la declaratoria del estado de excepción, las fuerzas armadas se ven compelidas a actuar sin un manto de protección legal.

Jorge Carrillo Olea, director-fundador del CISEN y general (retirado), reflexiona sobre la reciente solicitud del Secretario de Defensa de contar con un marco legal para evitar, en el futuro, un escenario de rendición de cuentas de sus actuaciones al margen de la ley:

A raíz de tantos hechos trágicos en que las fuerzas armadas se han visto involucradas, con toda razón surge con insistencia un tema de parte del secretario de la Defensa. Está en lo justo: no cuentan con las bases legales para su actuación en tareas de seguridad pública.

Legislar sin resolver antes la ambigüedad conceptual en que operan las fuerzas armadas puede ser nacionalmente peligroso, al no saberse a ciencia cierta qué tipo de tropas demanda el país ni cuál sería el alcance de su misión en el ámbito de la seguridad interior. El riesgo es hacer más rígido, irrevocable, su carácter actual de policía suplente. Ya no habría paso atrás; la función policiaca como responsabilidad civil se habría extinguido. Los gobernadores aplaudirían. Hacer leyes sin saber hacia dónde nos conducen al final sería un paso peligroso. La ambigüedad sobre las fuerzas armadas debe erradicarse. En el pasado esa indeterminación ha sido cómoda para los presidentes. Las han empleado en todo aquello que el poder civil es impotente o insuficiente: actividades de protección civil, perseguir guerrillas, reprimir violencia social, enfrentar al narco y ahora someter a la criminalidad general que nos ahoga. Los costos para ellas han sido enormes y seguirán creciendo.

[…] Es importante clarificar en la ley para qué necesita el país a sus fuerzas armadas. Hay que precisarlo en la Constitución, documento esencial donde aparecen de manera indeterminante. Sólo se las menciona; carecen de personalidad constitucional. Se dice en ella quién nombra a sus mandos, quién dispone de ella para la seguridad interior (artículo 89); en un extremo, lo que no pueden hacer (artículo 129); qué jurisdicción rige en sus cuarteles (artículo 132); quién declara la guerra o quién las levanta (artículo 73). Para más, existen tres fuerzas armadas y la Constitución no lo reconoce. Para ordenarles actuar se usa como muleta una jurisprudencia de la Suprema Corte.

Frente a esta “muleta” de la Suprema Corte a la que hace referencia Carrillo Olea, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR, 2015: 25) recomienda que:

El estado de excepción debe ser declarado oficialmente por el organismo nacional competente. Ello permite a la población conocer exactamente el ámbito de aplicación material, territorial y temporal de las medidas de excepción y previene las suspensiones de facto, así como las posteriores tentativas de justificar violaciones de los derechos humanos.

De esta manera, en América Latina (y en México) existe un debate en torno a si las fuerzas armadas deben o no desempeñar misiones y funciones de naturaleza policial, incluyendo el combate al narcotráfico: por un lado, se encuentra una posición extrema de rechazo absoluto, que limita a la institución castrense a la tradicional y restringida misión de la defensa nacional; en especial, entre los políticos y académicos de la región del Cono Sur y probablemente debido a la irrupción extra-constitucional –léase, golpes de Estado– de las fuerzas armadas y el establecimiento de gobiernos de facto responsables de crímenes de lesa humanidad a lo largo de su devenir histórico. Por otro, la propia realidad que obliga, cada vez más, a recurrir a la institución de mayor confianza ciudadana, como respuesta estatal ante amenazas y riesgos que ninguna otra dependencia del Estado está en condiciones de afrontar. Incluso, el propio CICR (2015: 6) se adhiere a esta segunda vertiente, al aceptar que ante situaciones excepcionales, las fuerzas armadas pueden ser requeridas en apoyo a las autoridades civiles. Se trata de la aplicación del sentido común: si el estadista cuenta con el instrumento militar y las circunstancias recomiendan su uso, ¿por qué no habría de hacerlo? Piénsese, por ejemplo, en el estado de Tamaulipas que, sin la presencia permanente de las fuerzas armadas en calidad de policías, sería un estado fallido ante la inoperancia del gobierno estatal. En todo caso, habría que preguntarse cómo hacer uso del mismo en el marco de un Estado de Derecho con una doble finalidad: dotar de certidumbre jurídica a la población en la que actuarán las fuerzas armadas y tender un manto de protección legal a los propios uniformados que, como escalón de ejecución, se limitan a cumplir las órdenes y directivas emanadas del poder político.

Finalmente, en lo que respecta a la segunda vertiente del proceso de militarización de la seguridad pública, el lector se encuentra frente a un legado de la administración encabezada por Felipe Calderón (2006-2012), a la que ha dado continuidad la administración de Peña Nieto, a saber: el “modelo de mando policial único” (en rigor, mando policial único significa sistema policial centralizado, que en el marco del pacto federal y de la figura del municipio libre es inviable en México), que no tiene otro significado que adoptar el modelo de policía militarizada en las entidades federativas, quebrantando así la voluntad del constituyente permanente plasmada en el artículo 21 constitucional que establece que la institución policial será profesional, disciplinada y civil.

Así, a contracorriente de las tendencias de los países de mayor grado de desarrollo relativo, el gobierno central mexicano apuesta por la centralización policial y cuerpos de seguridad pública militarizados, dotados de sistemas de armas de alto poder de fuego y letalidad, alejados de la población a la que se deben.

Por el contrario, las experiencias policiales más exitosas se basan en la descentralización y en la desmilitarización. Por ejemplo, recientemente los propios integrantes de la Guardia Civil Española (fuerza intermedia no deliberante creada por decreto real en diciembre de 1844) salieron a las calles para demandar su homologación con el resto de las fuerzas de seguridad del Estado español, cuyo significado no es otro que su desmilitarización.

Miles de guardias civiles y familiares han protagonizado hoy «una marea de tricornios» por las calles de Madrid para exigir la equiparación de sus condiciones laborales con las de los policías, en una manifestación que ha estado marcada por los atentados terroristas de la pasada noche en París.

Recapitulando, una vez más en México nos encontramos frente a una tensión entre la legalidad y la realidad; si aspiramos a un Estado democrático de Derecho debería imponerse la legalidad. Pero si ni el marco normativo ni las instituciones policiales responden a los retos actuales, entonces, debiese ser sometido a un proceso de actualización. El cual, vale subrayar, no debe soslayar la categoría seguridad interior ni a las propias fuerzas armadas. Lo peor que nos podría pasar sería dar continuidad a la estrategia de seguridad del entonces presidente Calderón, con el agravante de asumirse como “el gobierno del cambio”.

Marcos Pablo Moloeznik. Profesor-Investigador Titular de la Universidad de Guadalajara e Investigador Nacional del Sistema Nacional de Investigadores.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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Para mayores detalles, se recomienda ver:

* Carrrillo Olea, Jorge (2015). “La legislación militar reclamada” en La Jornada, Opinión, México, viernes 31 de julio de 2015.

* Comité Internacional de la Cruz Roja (2015). Violencia y Uso de la Fuerza. Disponible aquí.

* EFE (2015), La «marea de tricornios» toma la calle para exigir más derechos laborales, Madrid, sábado 14 de noviembre de 2015.

* Moloeznik, Marcos Pablo y Suárez de Garay, María Eugenia, “El proceso de militarización de la seguridad pública en México (2006-2010)”. En Frontera Norte, Vol. 24, Número 48, Julio-Diciembre 2012, pp. 121-144. Disponible aquí.

* Poder Ejecutivo de la Federación (2014), Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018. Disponible aquí.