Atrocidades innegables: México desde el derecho penal internacional

Hace poco más de un mes, la organización internacional Open Society Justice Initiative (OSJI) presentó un nuevo informe sobre la crisis de violencia que enfrentamos en México desde hace una década. Con un título indiscutiblemente sugerente, “Atrocidades innegables: Confrontando crímenes de lesa humanidad en México” se trata del resultado de más de tres años de investigación por parte de OSJI, realizada en conjunto con algunas organizaciones nacionales de derechos humanos y otros expertos internacionales.

El informe se plantea desde tres preguntas tan sencillas como inquietantes: ¿Cuál es la dimensión real de la crisis de violencia que vive actualmente México? ¿Es posible identificar algún patrón que vincule hechos de violencia que de otra forma parecerían eventos aislados? ¿Existe la voluntad por parte de las autoridades mexicanas para investigar y sancionar dichos crímenes? La respuesta a cada una de estas preguntas es simplemente desoladora.

Atrocidades innegables comienza por destacar un problema ampliamente conocido, pero nunca oficialmente reconocido por el gobierno mexicano: las cifras sobre la violencia en México son insuficientes e incoherentes. Las bases de datos generadas desde espacios públicos o sociales se han construido con metodologías diversas, lo que dificulta su contraste. En la misma medida, aquéllas tienen limitaciones temporales o geográficas, por lo que no dan cuenta de un panorama integral de la violencia.

Aun con estas dificultades, Atrocidades innegables se aproxima a la dimensión de la violencia en México desde la lectura conjunta de distintas fuentes de información. Este ejercicio no está exento de problemas metodológicos, como reconoce el mismo informe. Sin embargo, los resultados son tan contundentes que difícilmente podría alegarse que la técnica de análisis quita peso a las conclusiones propuestas.

La dimensión de la violencia en México es simplemente alarmante. Incluso en estimaciones conservadoras, el número de personas ejecutadas, torturadas o desaparecidas excede por mucho los márgenes esperables en una sociedad que no atraviesa por un conflicto armado o por un régimen dictatorial.

Dentro de este marco general, Atrocidades innegables también propone un análisis más detallado de algunos casos que han adquirido una infame notoriedad. Tlatlaya, Allende, San Fernando, Ayotzinapa, Apatzingan, Ojinaga… la lista sigue creciendo, sin que los parámetros para el análisis jurídico hayan variado significativamente desde el inicio de la crisis.

En este punto se devela la verdadera innovación del informe presentado por OSJI. En contraste con reportes previos, Atrocidades innegables propone su análisis no sólo desde la recopilación de cifras o el recuento detallado de los casos, sino desde preguntas distintas: ¿es posible que estos hechos de violencia no sean eventos aislados sino que respondan a patrones criminales comunes?; ¿podrían existir fundamentos razonables para concluir que dichos patrones son parte de una política impulsada por actores estatales o por organizaciones del crimen organizado?

Para responder a estas preguntas, Atrocidades innegables recurre al único marco que realmente brinda herramientas especializadas para el examen jurídico de contextos con estas características particulares: el Derecho Penal Internacional (DPI).

Derecho penal internacional como marco de análisis

El DPI es una rama jurídica poco conocida en México, a pesar de su creciente importancia a nivel regional e internacional. Este desconocimiento tampoco es casual o incidental.

La falta de familiaridad del gremio jurídico con el DPI parece ser otra consecuencia de la ausencia de procesos judiciales por los crímenes cometidos durante la guerra sucia. En contraste con otros países latinoamericanos, la inacabada transición mexicana no fue capaz (o no tuvo la voluntad) de perseguir los hechos acontecidos en el pasado; mucho menos, tomando como fundamento este marco jurídico particular. Los pocos casos que alcanzaron los tribunales nacionales fueron resueltos en términos más bien formalistas, sin tomar en consideración el marco internacional en la materia.

En la misma medida, la reticencia o, al menos, la negligencia de las autoridades para promover activamente la implementación a nivel nacional de los tratados internacionales relevantes –de los que México es parte desde hace al menos una década– ha colaborado a mantener al DPI al margen de nuestro propio sistema jurídico. En el imaginario de una parte importante del gremio jurídico, aquél sigue siendo concebido como un tema “satélite”, relevante para otros contextos pero no para nuestro país. La realidad no podría ser más diferente.

El DPI suele identificarse con las situaciones históricas que condujeron a su consolidación. En particular, los tribunales penales internacionales para Núremberg, Tokio, la Antigua Yugoslavia y Ruanda. Sin minimizar la relevancia de estos antecedentes, lo cierto es que en la actualidad el DPI es mucho que dichos procesos o que las situaciones que los detonaron.

Durante las últimas décadas, aquél se ha operado de forma exitosa en contextos tanto nacionales como internacionales. Solo en nuestra región, las cortes peruanas, argentinas, chilenas, colombianas, guatemaltecas o salvadoreñas (por citar algunas) han integrado exitosamente el DPI a sus propios sistemas, para producir algunos de los fallos más reconocidos internacionalmente.

La constante en todas estas situaciones ha sido la imperiosa necesidad de responder jurídicamente a contextos de macro-criminalidad, en los cuales los hechos delictivos no constituyen ya conductas aisladas o excepcionales, sino que responden a intenciones o patrones concretos y/o a condiciones específicas del contexto, tales como los conflictos armados. Esta es precisamente la especialidad del DPI.

Con base en la proscripción de determinadas conductas, conocidas genéricamente como crímenes internacionales, el DPI provee a los operadores jurídicos las herramientas para incorporar en el análisis de la conducta delictiva, los contextos en que la misma se comete. Lo anterior, a fin de evitar la fragmentación que deviene de un examen con categorías del derecho penal tradicional. Paralelamente, el DPI propone formas más complejas de autoría y participación, de manera que los procesos se puedan centran en las personas con la más alta responsabilidad, incluidos los superiores jerárquicos civiles o militares. Este entramado normativo se complementa, además, con reglas específicas sobre la imprescriptibilidad de los crímenes, la improcedencia de amnistías e indultos o la exclusión de ciertos eximentes de responsabilidad penal como las órdenes del superior jerárquico, entre otras.

La base material del DPI la constituyen, entonces, los crímenes internacionales. En términos generales, estos crímenes se clasifican en cuatro grandes categorías: (i) el crimen de agresión; (ii) el crimen de genocidio; (iii) los crímenes de lesa humanidad, y (iv) los crímenes de guerra. Cada una de estas categorías se conforma tanto por sus conductas constitutivas –por ejemplo, el asesinato, la tortura, la desaparición forzada o la violencia sexual– como por sus elementos contextuales. La conjunción de todos estos elementos es lo que permite subsumir una conducta particular en alguno de estos crímenes específicos.

Así entonces, en tanto que un homicidio podrá ser clasificado como un crimen de lesa humanidad, el mismo hecho también podría ser considerado (de forma concurrente o excluyente) como un crimen de guerra. ¿Cómo se decide esa clasificación? Precisamente en referencia a los elementos contextuales de cada categoría. Mientras el genocidio requiere que los perpetradores actúen con la intensión específica de destruir total o parcialmente a un grupo étnico, religioso, racial o nacional como tal, en los crímenes de lesa humanidad, las distintas conductas deberán cometerse como parte de un ataque generalizado o sistemático en contra de la población civil y con conocimiento de dicho ataque. Por su parte, en los crímenes de guerra las conductas materiales deberán tener un nexo con un conflicto armado de carácter internacional o no internacional, además de cometerse en contra de una persona que no participe o haya dejado de participar en las hostilidades y/o en contra de las prohibiciones sobre medios y métodos de guerra.

Por ende, si un homicidio es cometido no solo con la intención de privar de la vida a una persona, sino también con la intención de destruir al grupo (racial, nacional, religioso o étnico) al que pertenece esa persona, dicho hecho podrá ser parte de un genocidio. Por el contrario, si no existe tal intención, pero sí el conocimiento de que el homicidio se da dentro de un ataque sistemático en contra de la población civil (incluso en ausencia de un conflicto armado), aquél podría ser jurídicamente clasificado como un asesinato como crimen de lesa humanidad.

Este complejo proceso de calificación jurídica ha sido operado en algunos países latinoamericanos a través de un ejercicio denominado “doble subsunción.” Una subsunción (o tipificación) inicial de los hechos en un delito base previsto en el código penal del país en cuestión, es seguida de una segunda subsunción (o adecuación) de la conducta a los elementos contextuales previstos en algún tratado internacional, particularmente el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. De esta forma, aún en ausencia de legislación de implementación, el proceso penal se puede seguirse por un delito contenido en la legislación nacional, pero sin perder los elementos contextuales que devienen de una prohibición internacional reconocida desde mediados del siglo pasado.

Esta lógica corresponde a una visión amplia del principio de legalidad penal, según ha sido reconocido en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. De conformidad con dicha disposición, “nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional.”

¿Cuál es la relación del DPI con otras ramas del derecho internacional?

Esta breve descripción de las normas que conforman el corazón del DPI hace patente su particularidad. El mismo se enfoca específicamente a la proscripción de las conductas consideradas como crímenes internacionales, los cuales vienen acompañados de un régimen específico de responsabilidades tanto de actores estatales como no estatales. De manera adicional, se podría decir que la regulación procesal de los tribunales penales internacionales también es parte de esta rama jurídica, aunque no conforma su materia sustantiva.

En este sentido, el DPI se diferencia de otras ramas del derecho internacional, particularmente del derecho internacional de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario. En contraste con éstas, el DPI no reconoce derechos a las personas (con excepción de los derechos de los acusados y víctimas en los procesos penales internacionales), ni se encarga de la responsabilidad de los Estados por la violación de aquéllos. No se centra en establecer los límites a la conducta de las partes en un conflicto armado, ni determina, por ejemplo, reglas para analizar la proporcionalidad, necesidad o distinción en operaciones militares.[1]

En consecuencia, la referencia al DPI no tendría ningún efecto directo en la forma en que se califica una situación dada, ni tampoco en las reglas de uso de la fuerza que deben observar las fuerzas policiales o armadas, el estándar de protección de los derechos de las personas, de las restricciones o posible suspensión de los mismos. La referencia al DPI no implica la legitimación de los grupos del crimen organizado, de la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad, ni de ninguna otra medida de intervención o política impulsada por las instituciones del Estado. Por el contrario, este tipo de elementos, tanto de hecho como de derecho, son los insumos para comprender las verdaderas dimensiones de la criminalidad en distintos contextos. En este sentido, el DPI se alimenta de los marcos de análisis proporcionados por otras ramas específicas del derecho internacional o, en general, de las ciencias o disciplinas que analizan la violencia. Las mismas proporcionan claves necesarias para identificar patrones en la conducta de actores estatales y no estatales, así como de la situación general, sin las cuales no sería posible establecer jurídicamente los (tan referidos) elementos contextuales de los crímenes internacionales.

Esta sencilla descripción del DPI no responde aún a otras preguntas esenciales, que se derivan de la lectura de Atrocidades innegables: ¿por qué es oportuno analizar la situación mexicana desde el DPI?; ¿qué elementos novedosos puede aportar esta rama del derecho internacional que puedan ayudar a responder mejor a la crisis que enfrentamos? La respuesta a estas cuestiones yace, nuevamente, en la especialidad del DPI.

¿Por qué analizar la situación mexicana desde el derecho penal internacional?

Más allá de las preguntas que se puedan tener sobre la metodología adoptada por distintos informes nacionales e internacionales sobre la crisis mexicana, incluido Atrocidades innegables, una cosa parece clara e indiscutible: la dimensión actual de la violencia no tiene precedentes en nuestra historia reciente. Desde esta premisa, resulta fundamental proponer respuestas innovadoras a través del uso de las herramientas de análisis adecuadas. Esto incluye, por supuesto, los marcos jurídicos idóneos. Esta es, precisamente la apuesta del informe in comento.

La introducción de la noción de los crímenes de lesa humanidad, no es solo una referencia incidental o irresponsable. Por el contrario, implica un verdadero cambio de timón en la narrativa jurídica desde la que se ha propuesto el análisis del fenómeno delictivo (tanto de actores estatales como no estatales) en México.

La premisa base es más o menos sencilla: ¿cuáles son las probabilidades de que un incremento desproporcionado de hechos delictivos, dentro de un período relativamente corto de tiempo, sea consecuencia de la conducta aislada de algunos individuos?, ¿cuáles son las posibilidad de que dicho incremento sea más bien consecuencia de una estrategia de seguridad o control diseñada e implementada por distintos órganos del Estado, sin garantías suficientes para la protección a las personas?, ¿es más factible que el incremento desproporcionado en el número de personas ejecutadas, torturadas o desaparecidas responda a la actuación de “algunas manzanas podridas” o a un esquema estatal más profundo que ha fomentado, por acción y omisión, el ataque en contra de amplios sectores de la población? Preguntas similares se proponen en Atrocidades innegables para los crímenes cometidos por actores no estatales, en particular la organización conocida como Los Zetas.

Con base en la evidencia recabada por más de tres años, los especialistas que trabajaron en este informe concluyeron que existen fundamentos o bases razonables para afirmar que cierto tipo de delitos cometidos en México responden a un patrón de operación de actores estatales y no estatales, que se vincula directamente a las estrategias impulsadas desde espacios oficiales o criminales. En otras palabras, existen fundamentos razonables para concluir que el incremento de hechos delictivos de alto impacto no responde a la actuación aislada de sus perpetradores materiales, sino que los mismos se insertan a una política seguridad (en el caso del Estado) o de control sobre el territorio (en el caso del crimen organizado) en que la población ha sido el principal foco de ataque. Esta política se conforma, en parte, por las omisiones sistemáticas de las instituciones estatales para dar una respuesta pronta y efectiva a la perpetración de los hechos descritos.

Sobra decir que el informe es mucho más detallado en sus planteamientos. En todo caso, es oportuno destacar que esta forma de argumentar jurídicamente la posible existencia de una política (desde la lectura conjunta de acciones y omisiones) ha sido una estrategia ampliamente utilizada tanto en contextos nacionales como internacionales. Desde procesos penales, hasta informes parlamentarios o de comisiones de investigación o la verdad, la existencia de una política se ha establecido a través del examen concatenado de diversos hechos que apuntan hacia la misma conclusión. Es decir, ante la ausencia de documentos explícitos sobre la política, la misma se determina haciendo uso de prueba indirecta.

De la misma forma, es necesario reiterar que el informe de OSJI se plantea desde un estándar probatorio específico, i.e. los fundamentos razonables. Lo anterior, en términos más o menos concretos, implica que la información recabada no es exhaustiva o concluyente. Sin embargo, una vez que se ha establecido que existen fundamentos razonables sobre la comisión de un crimen, existe la indiscutible necesidad de desarrollar líneas de investigación que incorporen el análisis de contexto, con base en categorías propias del DPI (que es también, por la ratificación de los tratados relevantes, derecho mexicano).

Este es, al final de cuentas, el gran reto que Atrocidades innegables plantea a la sociedad mexicana en su conjunto y al gremio jurídico en específico. Ante las dimensiones de la crisis, es indispensable reenfocar los parámetros del debate jurídico, particularmente por lo que toca a las investigaciones penales. Para estos fines, será indispensable incorporar un análisis de contexto de los hechos delictivos, con base en las categorías propias del DPI, antes que continuar en un discurso tradicional de la excepcionalidad de la delincuencia que solo conduce a la fragmentación de las investigaciones.

Esta es la única vía para enfrentar jurídicamente la realidad. Esta es la única vía para identificar a las personas con mayor responsabilidad por la crisis que vivimos. Esta es la vía que deberán de caminar las instituciones nacionales, para lo cual la asistencia internacional será crucial. Esta es la vía que han recorrido otros países latinoamericanos. El ejemplo que nos dan a través de los resultados obtenidos es, sin duda, esperanzador.

Epílogo: Tal como lo propone Atrocidades innegables, la mejor vía para responder a esta situación será a través de las instituciones nacionales de justicia, operando en conjunto con la asistencia internacional. El informe no propone a la Corte Penal Internacional (CPI) como la vía idónea.

En todo caso, sobre este punto es oportuno señalar que en meses recientes la Oficina de la Fiscalía de la CPI determinó suspender su examen preliminar en la situación mexicana; el mismo había sido iniciado hace un par de años, en respuesta a diversas comunicaciones presentadas por actores nacionales e internacionales. Lo anterior no significa, sin embargo, que la propia Fiscalía no pueda reactivar dicho examen. Éste constituye una etapa pre-procesal, en la cual no se adoptan decisiones definitivas (es decir, que constituyan cosa juzgada internacional) sobre la competencia de la CPI o al admisibilidad de situaciones o casos. Con base en nueva información, la propia Fiscalía puede retomar (como lo ha hecho ya en algunas situaciones) un examen que había sido previamente suspendido.

Ximena Medellín Urquiaga. Profesora Asociada de la División de Estudios Jurídicos, CIDE. Twitter: @XMedellin

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] El único punto de claro encuentro entre el DPI y el DIH es los crímenes de guerra. Sin embargo, incluso en este punto ambas ramas del derecho contienen diferencias relevantes, que habrán de tenerse en mente al momento de incorporar las definiciones típicas internacionales en los códigos penales nacionales.

Diagnóstico: la enorme opacidad de los poderes judiciales

Desde Equis Justicia para las Mujeres realizamos un diagnóstico nacional del estado que guarda la transparencia en relación al real acceso a las sentencias judiciales. ¿El resultado? Ningún Poder Judicial en México cumple con sus obligaciones en materia de transparencia. #esjustoquesepas

¿Por qué es importante publicar sentencias?

La transparencia judicial en relación a la publicación de sentencias judiciales nos permite tener acceso a las formas en cómo se resuelve en los juzgados. Nos permite entender el derecho de manera dinámica, ver cómo se va definiendo el contenido de las normas de derechos humanos en las vidas de las personas y cómo estos contenidos mínimos se van expandiendo y evolucionando.

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Cuando los procesos judiciales se abren a la ciudadanía se abre un panorama de posibilidades para hacer realidad la justicia. Es posible romper con las prácticas tradicionales y discriminatorias de hacer “justicia”, es posible compartir diversidad de criterios, argumentos y estrategias de litigio que orienten la labor de las litigantes, es posible cuestionar el pensamiento jurídico tradicional y patriarcal para transformarlo.

Publicar las sentencias judiciales, cómo ejercicio de transparencia, es una forma de frenar la corrupción. Quién firma una sentencia debe saber que será objeto de escrutinio público. Además, acercar esta información a la población y a la opinión pública fomenta la libertad de expresión y rompe con los mitos legales que impiden el acceso a los derechos de las mujeres. De esta manera, se contribuye a que las mujeres puedan ejercer verdaderamente la toma de decisiones.

Ningún Poder Judicial en México cumple con las obligaciones de transparencia

Desde Equis Justicia para las Mujeres realizamos un diagnóstico nacional del estado que guarda la transparencia en relación al real acceso a las sentencias judiciales. El resultado, ningún Poder Judicial en México cumple con las  obligaciones de transparencia¿Qué principios evaluamos?

  • Principio de maxima publicidad: Toda información generada, obtenida, adquirida, trasformada, o en posesión de los tribunales es pública a cualquier persona, en los términos establecidos por las leyes.
  • Principio de accesibilidad: Toda información debe ser de fácil acceso, comprensible, gratuita y a disposición de todas las personas en medios y formatos de fácil uso.
  • Principio de oportunidad: La información debe ser actualizada periódicamente y se conservaran las versiones históricas relevantes para su uso público.
  • Principio de completud: Se deben divulgar todas las sentencias en su versión pública.

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Los Poderes Judiciales de los estados tienen una obligación expresa de hacer pública esta información, pero poco más de la mitad de ellos lo hacen: 17 Poderes Judiciales, si publican sentencias, pero ello no implica que cumplan con los principios necesarios para decir que cumplen con su obligación.

De estos 17 poderes judiciales que si publican sentencias no podemos saber si realmente están publicando todas las que emiten. De ellos, 11 estados cumplen con alguno de los principios analizados, pero ninguno cumple con los tres. Los otros 6 estados no cumplen con ninguno de los principios necesarios para el ejercicio de la transparencia judicial.

Equis Justicia para las Mujeres es una organización feminista que contribuye al acceso a la justicia para las mujeres, mediante trabajo colaborativo con los Poderes Judiciales del país. Por eso consideramos que la transparencia es una poderosa herramienta para garantizar el acceso a la justicia de las mujeres. Además del valor propio que tiene la información pública como derecho humano, también tiene un valor instrumental para el ejercicio de otros derechos, como el de rendición de cuentas y participación ciudadana. Por eso, el acceso a las sentencias y al quehacer jurisdiccional se convierte en un requisito para garantizar el adecuado funcionamiento del Poder Judicial.

Los retos que este diagnóstico nos presenta debieran trabajarse de manera conjunta desde la institucionalidad, la sociedad civil e incluso desde la academia:

  • México precisa un cambio del pensamiento judicial sobre la forma de concebir la transparencia jurisdiccional. La transparencia no es una concesión a la ciudadanía sino una obligación vinculada al ejercicio democrático de rendición de cuentas, que legitima la labor judicial y la vuelve independiente y autónoma  de otros poderes políticos.
  • ¿Qué información hay que publicar? Precisamos de uniformidad de criterios mínimos y generales a la hora publicar sentencias judiciales, para permitir análisis comparativos, y que el acceso a la información no dependa de la subjetividad de la institución.
  • Garantizar la publicación y accesibilidad de las sentencias judiciales es el primer paso, pero el reto es mucho mayor. El reto es que el Poder Judicial, atendiendo principio de accesibilidad y su deber constitucional de promover los derechos humanos, se acerque a la ciudadanía en general, y llegue a todas las personas sin excepción, haciendo las traducciones necesarias para los pueblos indígenas sobre las resoluciones judiciales.
  • Es necesario que los poderes judiciales del país abran los procesos judiciales a la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil. Esto garantiza la democracia y la participación real en la construcción del país en el que queremos vivir. Por eso, es justo que sepamos de justicia.

Área legal. Equis, Justicia para las mujeres.

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Avances y retos de la Ley General de Transparencia

El pasado 16 de abril, la Cámara de Diputados, como cámara revisora, aprobó la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGT), que justo este lunes fue promulgada por el presidente Peña Nieto. Esta ley se enmarca, junto con otros instrumentos, dentro de las acciones que han abanderado e impulsado principalmente las organizaciones de la sociedad civil para delinear un sistema efectivo de rendición de cuentas en nuestro país.

En un proceso de creación de leyes inédito, los senadores invitaron a tres representantes de agrupaciones de organizaciones de la sociedad civil (El Colectivo por la Transparencia, México Infórmate y la Red por la Rendición de Cuentas) a la redacción de esta iniciativa en materia de transparencia y de acceso a la información. Ese debe ser considerado, sin duda, como el primer triunfo de la LGT. El grupo redactor, integrado por asesores de los senadores de los partidos PRI, PAN, PRD y PVEM y por las tres representantes de las agrupaciones ya referidas, diseñó el articulado desde cero, aunque tomó en consideración los diversos proyectos ya existentes. Si bien la eficiencia de este proceso es cuestionable (duró casi dos meses), es innegable el avance que significa para consolidar la participación de la sociedad en la toma de decisiones públicas.

Por lo que hace al contenido de la LGT, éste representa una mejora sustentable de la Ley Federal de Transparencia: en primer lugar, prevé la participación ciudadana y tiene un enfoque desde el solicitante de la información; en segundo lugar, crea un diseño institucional y organizacional que busca facilitar el acceso a la información, así como crear un sistema de rendición de cuentas efectivo; y, en tercer lugar, es un ordenamiento normativo aperturista.

Esta ley facilita no sólo el acercamiento del ciudadano a las dependencias y entidades gubernamentales sino la toma de decisiones de éste en el ámbito público. Prevé, asimismo, la obligación de las autoridades de generar información en lenguaje sencillo, asequible a cualquiera y en datos abiertos, es decir, en formatos que permitan su manipulación y reutilización.  Por último, la LGT es incluyente al prescribir que la información deberá estar disponible en lengua indígena y accesible para personas discapacitadas.

La LGT crea el Sistema Nacional de Transparencia como el “conjunto orgánico y articulado de miembros, procedimientos, instrumentos y políticas para fortalecer la rendición de cuentas del Estado”. Así, pretende dar uniformidad a un sistema de generación, acceso a la información y de rendición de cuentas homogéneo en el país, que logre unificar los criterios entre las diversas entidades federativas y que garantice estos derechos del ciudadano y haga exigible las obligaciones por parte de las autoridades correspondientes en todo el país. De igual forma, dota de más facultades y robustece a las unidades de enlace y a los comités de transparencia para que adquieran la fuerza que requieren al interior de las dependencias y entidades.  Por último, crea los consejos consultivos que, si bien han sido criticados por muchos, pueden llegar a aportar opiniones no sólo respecto de casos que resuelvan los organismos garantes federal y estatales, sino sobre el propio funcionamiento de estos.

Esta ley es, frente a la mayoría de las locales y la federal, un instrumento que busca abrir la información desde su generación.  Así, presume la existencia de la información por el hecho de estar relacionada con las facultades de una dependencia o entidad gubernamental.  De esta forma se busca abatir la perniciosa costumbre del gobierno de declarar “inexistencias” a diestra y siniestra aun cuando con base en los ordenamientos jurídicos que rigen su actuar, debería tenerla.  Asimismo, prevé un apartado de promoción de la cultura de la transparencia y de la transparencia proactiva.  Con estas figuras pretende, por un lado, inculcar en la ciudadanía la importancia de ejercer el derecho de acceso de a la información y, por el otro, crear en los sujetos obligados la buena práctica de poner a disposición de la ciudadanía la información relacionada con su competencia y que suelen ser materia de las solicitudes de acceso.

En este tenor, la LGT redujo los plazos en los que las autoridades deben dar respuestas y previó un listado de obligaciones de transparencia que debían ser públicas, mucho más amplio que el que se establece actualmente en el portal de obligaciones de transparencia (POT) de las dependencias y entidades. En los sujetos obligados que se incorporaron al nuevo ordenamiento, son de destacar los sindicatos, los fideicomisos públicos y todo aquel que recibe recursos públicos.

Las críticas a esta iniciativa no se han hecho esperar. Algunos juristas desprecian el que una ley general sea tan detallada. Algunos administradores públicos cuestionan los recursos  que se deben destinar para que la LGT alcance sus objetivos. Y, aunque sea una verdad de perogrullo, ninguna ley es perfecta, pero no por ello debemos aspirar a menos. Esta ley general es detallada porque a lo largo de los trece años que tenemos de haber implementado las acciones para el ejercicio del acceso a la información y de la obligación de transparencia, en las entidades federativas no hemos sido capaces de garantizar este derecho a los ciudadanos, ni hemos podido obligar a las dependencias y entidades locales a cumplir con su deber de transparencia y de rendición de cuentas.  Más vale entonces tener una ley general detallada, que dejar a la elección de los estados la regulación en esta materia.

Ahora bien, para que esta ley general funcione, no debemos perder de vista que hay una serie de ordenamientos jurídicos que, junto con ella, sostienen al sistema de rendición de cuentas.  La ley general de archivos así como las adecuaciones legales que deriven de la reforma constitucional en materia de anticorrupción, son indispensables para que la LGT alcance sus objetivos. De igual forma, la sola existencia de la ley no es una garantía en sí misma. Se requiere de la creación, implementación y evaluación de políticas públicas que echen a andar el ejercicio del derecho y el cumplimiento de las obligaciones.

Por último, debemos preguntarnos si queremos regular la protección de los datos personales en posesión de las autoridades como lo hemos hecho con los que están en manos de particulares.  Garantizar los derechos arco es materia de otra ley cuya redacción quedó pendiente al seno del grupo redactor.

La LGT es, sin duda, un avance significativo en nuestro sistema jurídico. Contribuirá a la participación ciudadana, volverá más transparentes a los sujetos obligados –sobre todo a los de las entidades federativas-  y fortalecerá la rendición de cuentas.  La implementación debe ser ahora el foco de atención.

Natalia Calero. Asesora de la Dirección de Derechos Humanos de la Suprema Corte de Justicia e integrante del grupo redactor de la Ley General de Transparencia.

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