Y una vez más, la Suprema Corte discute el control de convencionalidad

El tema del control de convencionalidad regresa a la Suprema Corte; en esta ocasión, a través de una regla contenida en el segundo párrafo del artículo 52 de la Constitución del estado de Jalisco. Dicha regla menciona que los tribunales tienen el deber de garantizar el control de convencionalidad de los derechos humanos en todas sus actuaciones, favoreciendo siempre éste sobre las leyes federales o estatales –salvo la existencia de restricciones constitucionales o de jurisprudencia que señale lo contrario. Por considerar que violaba los artículos 1° y 133 de la Constitución federal, la Procuraduría General de la República (PGR) presentó una acción de inconstitucionalidad en contra de esta disposición[1].

El debate que se presente entre los ministros de la Corte podría dar lugar a un nuevo vuelco en el inacabado tema del control de convencionalidad en un modelo de control de constitucionalidad que admite, recordémoslo, control difuso, semi-concentrado y concentrado. De ahí que, en este momento, vislumbramos tres posibles escenarios para la resolución del presente caso.

En el primero, habría que considerar si la regulación de un método de interpretación sobre derechos humanos es competencia de un Congreso local, del federal, del poder constituyente revisor o bien de todos y si esto equivaldría a una competencia concurrente. Algunos sectores sostienen que únicamente el constituyente permanente puede fijar la regla o principio de interpretación tal y como se encuentra en el artículo 1° de la Constitución federal, pues los derechos humanos se interpretarán favoreciendo siempre la protección más amplia. Así, si un Congreso establece un mandato para aplicar el control de convencionalidad sobre las leyes federales o locales, esto tendría un resultado en el que “normas preferentes” de fuente internacional desplazan a normas constitucionales y legales sin atender a la norma más benéfica en el caso concreto. Lo cual no es una facultad discrecional sino un deber a cargo de los tribunales en el estado de Jalisco. Por lo tanto, un Congreso estatal no tendría competencia para regular dicha regla rígida soslayando el principio pro persona.

Otro escenario podría definirse a partir de la siguiente interrogante: ¿cuál es la diferencia entre un control de convencionalidad y un control de constitucionalidad? En México le hemos denominado “parámetro de regularidad constitucional”, pero doctrinalmente y a nivel de derecho comparado tenemos un bloque de constitucionalidad amplio en la medida que admite los siguientes elementos: derechos humanos del texto constitucional, derechos humanos de fuente internacional, jurisprudencia interna, así como los criterios y/o sentencias derivados de la interpretación de instrumentos internacionales de los que México es parte. El Estado mexicano realiza un control semi-concentrado y concentrado de constitucionalidad con declaración de invalidez a cargo del Poder Judicial de la Federación y un control difuso para el resto de los operadores jurídicos.

En contraste, un bloque de convencionalidad puede ser acotado en la medida que implica y aplica: la Convención Americana de derechos humanos, así como los protocolos y textos soft law, la interpretación de la Corte Interamericana sobre el sentido, alcance y/o significado de los derechos previstos en la Convención u otros instrumentos y con independencia de la ratio iuris de la resolución en comento; esto es, medidas provisionales, sentencia de excepciones preliminares, fondo y reparaciones, interpretación de sentencia u otros. Durante los últimos años, los pronunciamientos en contra del Estado mexicano y la jurisprudencia del tribunal internacional sobre el control de convencionalidad han venido a consolidar la idea en el colectivo jurídico de que todos los jueces nacionales son jueces interamericanos o, en otras palabras, los primeros jueces convencionales. Por lo tanto, para el Estado mexicano el control convencional no es directo, sino indirecto y, para los juzgadores locales, es difuso vía control de constitucionalidad. Lo anterior siempre bajo la medida de los tres pasos: interpretación conforme amplia, interpretación conforme estricta e inaplicación de manera incidental[2].

Ahora bien, sabemos que con el expediente varios 912/2010 y la reforma de derechos humanos de 2011, la interpretación del artículo 1° y 133 cambió la perspectiva del control semi-concentrado y concentrado para hacer compatible el control difuso. Sin que esto signifique que deba privilegiarse la aplicación de las normas convencionales y, por ello, la regla prevista en la Constitución del estado de Jalisco se trata de un deber de aplicación preferente e introduce una diferencia sobre la forma del control de constitucionalidad en el Estado mexicano: la norma convencional se favorece sobre las leyes federales o las locales en cualquier actuación. En este escenario, el artículo también sería inconstitucional.

Por último, en la tercera opción, tendríamos una interpretación conforme de una regla rígida de aplicación, pues para que el artículo 52 de la Constitución de Jalisco fuese constitucional tendría que interpretarse de manera armónica con el principio pro persona. Esto es, no es necesaria la aplicación directa del artículo sin antes haber aplicado la interpretación más favorable para el derecho humano de que se trate en el estado de Jalisco, en este escenario sobreviviría el artículo combatido.

Por otro lado, el artículo 52 aborda dos casos de excepción del deber del control de convencionalidad: cuando se trata de restricciones constitucionales y cuando exista jurisprudencia que manifiesta lo contrario al control. Aquí vale recordar que la Suprema Corte ya cuenta con algunos precedentes del Pleno, en donde se ha venido insistiendo en que sólo el Poder Constituyente puede prever de forma taxativa las restricciones o la suspensión de los derechos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, en el entendido de que la regulación normativa que establezca los supuestos por los cuales se restrinjan o suspendan los derechos humanos no puede ser arbitraria y de ninguna manera se puede delegar, declinar o autorizar dicha competencia sustantiva a los Congresos de las entidades federativas[3].

En este caso, el artículo 52 invadiría de forma implícita la competencia del constituyente permanente para legislar sobre las legítimas restricciones a los derechos humanos, mismas que únicamente pueden encontrarse en el texto de la Constitución federal. El matiz del presente caso será saber si las propias restricciones constitucionales pueden ser sujetas también del principio pro persona o aplicar la restricción con una carga menos lesiva, tal como la ha sostenido la Segunda Sala [4].

Finalmente, y para abundar a la complejidad del debate que se avecina, conviene decir que si bien la facultad interpretativa del control de convencionalidad ya se ha reconocido para los jueces nacionales cuando el poder legislativo falla, ello no significa que sólo los jueces realicen control de convencionalidad, puesto que la propia Corte Interamericana ya ha reconocido que todas las autoridades y órganos de un Estado parte tienen la obligación de ejercer un control de convencionalidad[5] e incluso las llamadas instancias democráticas.

Como se observa, el tema no será sencillo, si la regla rígida sostiene su validez, es probable que otros estados de la República traten de replicarla; por ello, debido a la relevancia del tema, se hace necesaria la determinación de la Suprema Corte. Lo cierto es que seguro será un debate intenso este nuevo episodio del control de convencionalidad en México.

Miguel Ángel Antemate Mendoza. Defensor de Derechos Humanos por la UNAM.

NOTA: Las opiniones y datos contenidos en este documento son de la exclusiva responsabilidad de su(s) autor(es) y no representan el punto de vista del CIDE como institución.

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[1] Acción de Inconstitucionalidad 75/2015.

[2] Véase: P. LXIX/2011(9a.), de rubro: “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”

[3] Tesis 2a. CXXI/2015 (10a.) de rubro: “RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES AL GOCE Y EJERCICIO DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES. SU CONTENIDO NO IMPIDE QUE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN LAS INTERPRETE DE LA MANERA MÁS FAVORABLE A LAS PERSONAS, EN TÉRMINOS DE LOS PROPIOS POSTULADOS CONSTITUCIONALES.”

[4] Véase Acción de Inconstitucionalidad 38/2014 sobre la inconstitucionalidad de la restricción al sufragio para los “ebrios consuetudinarios”.

[5] Corte IDH. Caso García Ibarra y otros Vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de noviembre de 2015. Serie C No. 306, párrafo: 103. También: Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C No. 220, párrafo: 225.

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